在经济发展与产业升级的关键时期，政府投资基金成为推动创新与产业发展的重要力量。2025 年 1 月 7 日，国务院办公厅印发的《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），为政府投资基金的发展指明方向。

《指导意见》涵盖基金设立、募资、运行、退出全流程，分八部分提出 25 条具体措施，旨在构建更加科学高效的政府投资基金管理体系，促进形成规模适度、布局合理、运作规范、科学高效、风险可控的高质量发展格局。其中，明确基金应聚焦重大战略、重点领域和市场薄弱环节，突出政府引导和政策性定位，按照市场化、法治化、专业化原则规范运作。在避免 “撒胡椒面” 式投资方面，《指导意见》提出加强统筹，整合优化布局，明确国家级基金与地方基金形成合力，省级政府加强本地区基金统筹管理，加强基金布局规划和投向指导，防止重复投资和无序竞争，避免资源浪费 ，提升基金整体效能。

现状剖析：多地基金投资困境

 

在政策推动下，各地政府投资基金积极布局，但 “撒胡椒面” 式投资问题凸显。以浙江为例，尽管其构建了多层次资本市场体系，政府投资基金数量众多、规模可观，但存在各级政府管理办法不一，导致基金投向分散，难以集中资源支持重点产业和项目。部分基金投资领域宽泛，从新兴科技到传统制造业均有涉猎，看似全面，实则缺乏核心聚焦，无法有效推动产业的深度发展与变革。

广东的情况也不容乐观。广东虽已初步形成多级政府投资基金体系，在引导社会资本、支持产业发展方面取得一定成效，但仍存在发展理念不清、产业基金规模偏小、基金结构不完整等问题。部分基金在投资时盲目跟风热点领域，对本地产业特色与长远发展规划考量不足，造成资金分散在多个短期内看似热门却缺乏长期竞争力的项目中，不仅未能有效带动本地产业升级，还造成了资源的浪费 。一些地区的政府投资基金甚至在同一领域重复设立，投资方向高度雷同，进一步加剧了投资分散化问题，使得有限的财政资金难以发挥最大效能。

案例分析：浙江、广东的优化探索

 

（一）浙江模式

浙江在政府投资基金的优化之路上不断探索，从 1.0 到 3.0 版本的迭代，见证了其对产业发展的深刻理解与精准把握。2009 年，浙江设立了 7.5 亿元的省级创业风险投资引导基金，拉开了政府产业基金布局的序幕。此后，陆续设立了海洋产业基金、创新强省基金等多支省级政府基金，初步构建起政府投资基金体系，这便是 1.0 版本的雏形，主要侧重于引导社会资金进入创业投资领域，解决早期市场创投资本稀缺问题 。

随着经济发展和产业升级需求的变化，2019 年浙江推进政府产业基金 2.0 版，重点聚焦数字经济、推动民企上市和特色小镇建设，在产业发展的关键领域发力，进一步推动产业结构的优化和升级。

到了 2023 年，为了更好地服务于现代化产业体系建设，浙江推出产业基金 3.0 版，设立 “4+1” 专项基金模式。“4” 是指对标浙江新一代信息技术、高端装备、现代消费与健康、绿色石化与新材料等 4 大万亿元级产业集群设立的产业集群基金；“1” 则是 “专精特新” 母基金和科创母基金 。通过省市县多级联动，吸引产业资本、金融资本、社会资本等共同组建，形成千亿级浙江省先进制造业基金群。这些基金立足本省 “块状经济” 特色，以 4 大万亿产业集群核心区和协同区为重点，全面覆盖 11 个地市，实现了全省范围内资源联动、投资统筹。

在具体运作上，4 大产业集群基金以直投为主，重点服务招商引资、招大引强，抓住重大项目，促进产业链强链补链延链，引导上下游集群发展 。而 “专精特新” 母基金以设立子基金为主，定位于培育成长型产业项目，聚焦 “专精特新” 中小企业梯度培育，重点支持专精特新、小巨人、隐形冠军、单项冠军企业发展；科创母基金则拉长存续期至 15 年，以设立子基金为主，面向 “新星” 产业群和未来产业，扶持早期以及未来产业项目，支持投早、投小、投科技、投重大科创平台，强化科创引领。

截至 2024 年底，浙江已累计组建 17 支专项基金、目标总规模 725 亿元，全部进入投资阶段，还设立了系列专业子基金 76 支，通过母子基金两级放大，建成了全省 11 个地市全覆盖、浙江重点产业集群全覆盖、“大中小” 项目全生命周期投资覆盖的千亿级先进制造业基金群 。累计投资 249 个项目，基金投资 246 亿元，撬动项目总投资 2000 多亿元，其中民间投资项目占比超 98%，有力地支持了民营经济发展，精准聚焦产业，提升了资金使用效率，避免了 “撒胡椒面” 式投资。

（二）广东模式

广东在政府投资基金的运作上，尤其在能源产业等领域，展现出独特的资源整合与引导能力。面对能源产业发展的新形势和新挑战，广东发布了关于推动能源科技创新促进能源产业发展的实施意见，旨在通过政府投资基金推动能源产业的创新发展。

在资源整合方面，政府投资基金充当了关键的桥梁角色。以新能源项目为例，许多新进入市场的新能源项目在早期阶段缺乏成熟的商业模式，面临资金短缺的困境。政府投资基金通过专业化的资金管理及运作，有效降低了资金风险，为这些项目提供了必要的资金支持，同时在一定程度上还提供技术支持，助力项目成长。在推动某新型储能项目时，政府投资基金的介入解决了项目初期的资金难题，使得项目得以顺利推进，并在技术研发上取得突破，最终成功落地并实现产业化 。

在引导社会资本方面，广东积极推动各类投资基金带动社会资本加大对早期项目的支持力度。政府通过设立基金，增强了民间投资者对新能源等项目的信心。许多民间投资者虽然对新能源项目兴趣浓厚，但因缺乏政策指引和信任，投资意愿较低。政府投资基金的示范效应和政策引导，吸引了大量社会资本流入能源科技创新领域，形成了多元化的投资格局 。

为了进一步推动能源产业发展，广东还注重优化金融服务。鼓励银行、保险、证券等金融机构优化产品和服务，为能源技术攻关、能源科技成果示范应用、知识产权维护等提供融资和保险保障服务。通过 “科技创新贷款” 等金融产品，为创新型能源企业在技术攻关期间提供了切实的资金支持，保障了能源产业创新发展的资金需求，推动了能源产业的升级和转型，在能源产业领域避免了投资的盲目分散，实现了资源的有效配置和产业的有序发展。

难点解析：《指导意见》落地之困

 

尽管《指导意见》为政府投资基金的发展提供了清晰的方向，但在实际落地过程中，仍面临诸多难点。

绩效考核指标的量化与科学性是首要难题。政府投资基金的目标具有多元性，既要实现一定的经济效益，更要达成产业引导、创新推动等政策目标 ，这使得考核指标难以精准量化。目前，部分地区对基金的考核过度依赖财务指标，如投资回报率、退出收益率等，而对产业带动效应、创新成果转化等关键政策目标缺乏有效的量化评估方法。这导致基金在运作过程中过于追求短期财务回报，忽视了长期的产业发展和创新驱动作用，难以真正实现《指导意见》中促进产业升级和创新发展的目标。

产业联动的协同性不足也制约着《指导意见》的有效实施。政府投资基金与产业之间的协同发展需要各方紧密配合，然而现实中存在诸多障碍。一方面，不同地区、不同部门之间的利益诉求和发展规划存在差异，导致在推动产业联动时缺乏统一的行动和协调机制。一些地区在设立政府投资基金时，未能充分考虑本地产业特色和优势，盲目跟风投资热门领域，与本地产业发展脱节，无法形成有效的产业协同效应。另一方面，基金与企业之间的信息不对称、沟通不畅等问题也较为突出。企业对政府投资基金的政策、投资标准和流程了解不足，难以获得基金的支持；而基金在投资决策过程中，也难以全面了解企业的实际需求和发展潜力，影响了投资的精准性和有效性。

此外，退出机制的不完善也是《指导意见》落地的一大障碍。当前，政府投资基金的退出渠道相对有限，主要依赖于企业上市、股权转让等方式。然而，受资本市场波动、企业经营状况等多种因素影响，这些退出渠道在实际操作中面临诸多困难。特别是在经济下行压力较大的情况下，企业上市难度增加，股权转让市场活跃度下降，导致基金退出周期延长，资金回笼困难，影响了基金的流动性和再投资能力。同时，基金退出过程中的定价机制、审批流程等也存在一些问题，进一步增加了退出的难度和成本。

改进建议：提升绩效与产业联动

 

（一）绩效考核优化

绩效考核的优化是提升政府投资基金效能的关键。首先，应设置科学合理的考核指标，除财务指标外，加大对产业引导效果、创新驱动贡献等政策目标的考核权重。可以引入产业增加值、就业带动人数、关键技术突破数量等量化指标，全面评估基金对产业发展和创新的推动作用。

其次，完善考核体系，建立全过程、多维度的考核机制。在投资期，重点考核资金募集进度、投资项目的质量和数量、对产业布局的优化作用；在退出期，综合考量投资回报率、资金回笼速度以及对产业发展的长期影响。同时，加强对基金管理机构的合规性考核，确保基金运作符合法律法规和政策要求。

最后，强化考核结果的应用，将其与基金的后续出资、管理费支付、奖励机制等挂钩。对于考核优秀的基金和管理机构，给予更多的资金支持和政策优惠，如增加出资额度、降低管理费比例、给予额外奖励等；对考核不达标的，要求限期整改，整改仍不合格的，减少出资、更换管理机构甚至终止基金运作 ，通过严格的奖惩机制，激发基金管理机构的积极性和责任感，确保基金朝着政策目标高效运作。

（二）产业联动升级

加强政府投资基金与产业的深度融合，是实现产业联动升级的核心。一方面，推进投贷联动模式，加强政府投资基金与银行等金融机构的合作。对于基金投资的优质企业，银行提供配套的信贷支持，形成 “股权 + 债权” 的融资模式，满足企业不同发展阶段的资金需求。通过建立风险共担机制，合理分配投资风险，提高金融机构参与的积极性，共同推动企业成长和产业发展 。

另一方面，搭建产业生态平台，促进产业链上下游企业的协同发展。政府投资基金可以联合行业协会、龙头企业等，构建产业创新联盟、产业园区等平台，整合产业链资源，实现技术、人才、资金等要素的共享与流通。在平台内，通过投资布局，引导企业开展技术创新、产品研发和市场拓展，形成产业集群效应，提升产业整体竞争力。基金还可以支持产业公共服务平台的建设，如技术研发中心、检测认证中心等，为产业发展提供全方位的服务保障，推动产业生态的完善和升级，实现政府投资基金与产业发展的深度融合和良性互动。

总结与展望：迈向高效投资新征程

 

政府投资基金在推动产业升级和经济发展中扮演着重要角色，避免 “撒胡椒面” 式投资是提升其效能的关键。通过对《指导意见》的解读、多地投资困境的剖析以及浙江、广东等地的优化案例分析，我们明确了问题所在和改进方向。在未来发展中，随着绩效考核的优化和产业联动的升级，政府投资基金将更加精准地服务于产业发展，有效避免资源浪费，实现财政资金的高效利用。相信在政策引导和各方努力下，政府投资基金将在构建现代化产业体系、推动经济高质量发展中发挥更大作用，开启高效投资的新征程，为经济社会的持续繁荣注入强大动力 。