一、问题提出

 

PPP模式是公共部门和私人部门围绕公共服务供给，通过招投标程序，以契约为主要法律依据而建立起来的一种风险共担、利益共享的长期合作关系。PPP各项目参与方需要签订契约，将彼此的责任、权利以及相应的事项在事前进行详细规定，并在双方长期合作中把事前确认的契约条款作为解决争议的重要依据，以降低交易成本。契约作为PPP项目实施的一种约束和激励机制，是PPP项目的有效治理工具。

二、政府和民营企业间的契约关系及其凸显的治理问题

中国城市基础设施项目的运行过程中，存在许多契约关系，可以分为以下几类：一是政府部门与民营企业间的特许经营契约；二是民营企业金融机构间的融资贷款契约；三是项目公司与承建商间的各类工程契约；四是项目公司与受聘的项目经营专业人员间的管理契约。其中，政府和民营企业间特许经营契约是最为重要。

实践中政府和民营企业因追求自身利益而凸显的契约治理问题十分复杂，其主要诱因来自以下三个方面：

（1）政府与民营企业的目标导向有差异；

（2）政府可能采取的机会主义行为；

（3）民营企业可能采取的机会主义行为。

三、政府与民营企业的合作博弈与均衡

 

政府和民营企业契约出现的治理问题，主要在于双方追求各自利益目标而引发的冲突，进而影响到项目合作剩余的分配不公平上，而合作剩余依据政府和民营企业间的股权份额大小进行分配。

（一）政府与民营企业合作博弈模型

模型基本假设：

（1）城市基础设施PPP项目的契约主体包括政府和民营企业两大类，即博弈双方是代表国有股权的政府和代表社会资本的民营企业。

（2）政府和民营企业间的博弈主要针对各自的股权比例，而股权比例大小最终会反映到对合作剩余的分配比例上；并且双方通过对城市基础设施PPP项目充分的论证，对城市基础设施PPP项目能创造的合作剩余属于共同知识。

（3）特许经营契约中涉及的内容都能量化到城市基础设施PPP项目合作剩余R中，而合作剩余依据政府和民营企业间的股权份额大小进行分配。

（4）政府和民营企业对PPP项目的股权份额进行多次谈判，对城市基础设施项目回报率、经营风险等相关信息上具有共同知识。

（二）模型分析与均衡结果

轮流出价模型的特点是双方分阶段进行轮流出价博弈。在第一阶段，政府提出城市基础设施PPP项目特许经营契约的相关条款，并最终反映到PPP项目的合作剩余中，同时政府对股权比例进行出价则政府合作剩余分配所得为r1=x1R，而民营企业在政府提出的契约条款下获得的合作剩余为(1-x1)R=R-x1。在第一轮出价中，民营企业可选择接受或者拒绝政府的契约条款。如果民营企业接受，则政府和民营企业的股权比例为(x1,1-x1)，合作剩余分配为(r1,R-r1)，博弈过程结束；反之，则进入下一轮出价。

第二阶段，民营企业拒绝政府的契约条款，提出修订的特许经营条款和分得的股权比例(1-x2)，那么政府的股权比例为x2，获得收益为r2=x2R，而企业的合作剩余为(1-x2)R=R-r2。在第二轮出价中，政府可选择接受或拒绝民营企业提议。假设贴现因子为δ（0<δ<1），若政府接受民营企业提议，则政府和民营企业的股权比例为(x2,1-x2)，合作剩余分配为(δx2R,δR(1-x2))，博弈过程结束；反之，则进入下一轮出价。

第三阶段，政府和民营企业就股权比例和其他条款提出折中方案，即在这一阶段博弈中，政府和民营企业必须考虑之前两阶段的博弈结果，不能单方面让自己拥有较大的股权比例而获得较多的合作剩余，双方都要考虑对方对合作剩余的期望数值。所以，在第三阶段，由政府提出股权比例为x，其合作剩余为r=xR，民营企业的股权比例为1-x，获得的合作剩余就为(1-x)R=R-r。此时，民营企业接受，则双方的合作剩余分配为(δ2xR,δ2R(1-x))；若民营企业拒绝，则政府因为提出的股权比例x为其最大让步条件，超过此条件，政府会选择不与企业进行合作，那么博弈过程结束，双方的合作剩余为0。

由逆向归纳法可知，在第三阶段博弈中，对民营企业而言，由于0<1-x<1,0<δ<1，R-r>0，其最好的博弈策略为接受。另外，政府事前知道民营企业最终的策略将会是接受谈判，其提出政府股权比例x不会过大，若x过大，政府分得的项目合作剩余固然较大，但民营企业分配得到的合作剩余R-xR较小，此时虽然R-r>0，民营企业也宁愿选择拒绝合作的博弈策略。第二阶段，如果民营企业知道博弈进入第三阶段时政府的股权比例提议为x，政府的收益为δ2xR，自己分配的合作剩余为δ2R(1-x)。为了减少讨价还价成本，这时理性的民营企业明白在第二阶段提出的x2条件会使政府获得的合作剩余小于第三轮的合作剩余时，其提出的股权份额就会遭到政府的拒绝，博弈会进入第三阶段，则民营企业为了避免这种情况的发生，其提出的股权比例x2应使政府获得项目合作剩余不小于第三阶段博弈的合作剩余，同时又使自身获得比第三阶段大的合作剩余，此时的股权比例x2满足民营企业的利益需求。因此，在第二阶段博弈中使自己获得合作剩余最大又能使得政府接受提议的股权比例x2应满足：

δx2R≥δ2xR，即x2≥δx （1）

将式（1）代人δR(1-x)，则民营企业获得的合作剩余为：

δR(1-δx) （2）

将式（2）与第三阶段博弈中民营企业获得的合作剩余δ2R(1-x)比较可知，由于0<δ<1，则δR(1-δx)>δ2R(1-x)，即此时民营企业获得合作剩余大于第三阶段的合作剩余。

另外，在轮流出价博弈的第一阶段，如果政府知道自身将在博弈的第三阶段获得的股权比例为x，合作剩余为δ2xR，也明白民营企业在第二阶段提出不小于δx的股权比例给政府，并且在进入到第二阶段博弈时的合作剩余也是δ2xR，而民营企业会满足于自己分配到的合作剩余δR(1-δx)。为了减少讨价还价成本，这时理性的政府会在第一阶段就提出适当的股权比例给民营企业，满足其合作剩余δR(1-δx)，同时又可以获得比在第三阶段自己分配更多的合作剩余δ2xR。为了实现这种状况，令：

r1=R-δR(1-δx)，即r1=R-δR+δ2xR （3）

由式（3）可知，R-δR>0，则r1>δ2xR，即此时政府分配的合作剩余比第二阶段和第三阶段博弈中δ2xR的合作剩余更大。

所以，由以上对博弈均衡的分析可知，政府和民营企业进行合作博弈的唯一子博弈精炼纳什均衡解为：(R-δR+δ2xR,δR-δ2xR)。

（三）博弈结论

民营企业的合作剩余为：

δR-δ2xR =δR(1-δx) （4）

而政府的合作剩余为总收益减去民营企业分配的剩余。贴现因子δ反映了政府和民营企业就契约条款讨价还价的成本，当δ→0，民营企业获得的合作剩余为零，同时由式（4）可知，当δ=1/2x，民营企业的合作剩余将达到最大，为R/4x。

可见，股权比例x对双方的合作剩余分配起到关键作用。从贴现因子δ的分析可知，要想民营企业的合作剩余为较大，需减少政府的股权比例x；由民营企业合作剩余为δR-δ2xR=δR(1-δx)可知，政府股权比例x越小，民营企业的合作剩余越大。因此，为鼓励民营企业积极参与城市基础设施PPP项目，政府应给予民营企业较大的股权比例。这也意味着股权契约治理是政府和民营企业契约治理的核心内容。

四、政府与民营企业间的契约治理

基于目前的实践，本文认为股权比例适度集中于民营企业的股权结构是比较有效的。

 

（一）股权结构的衡置

城市基础设施PPP项目股权结构的衡量主要有三大指标，分别为：

（1）政府股权比例，即政府在城市基础设施PPP项目中所占的股权份额大小。政府高股权比例用GH表示，政府低股权比例用GL表示。

（2）第一大股东股权比例，即政府或民营企业所占PPP项目的最大份额者。第一大股东占所有股份的高股权比例用NH表示，第一大股东占所有股份的低股权比例用NL表示。

（3）Z指数，即第一大股东与第二大股东持股比例的比值。Z指数越大，第一大股东的优势更明显，对项目有更多的控制权。高Z指数用ZH表示，低Z指数用ZL表示。

根据上述指标可知，PPP项目的股权结构共有8种组合。当前中国城市基础设施中民营企业在PPP项目中所占的股权比重较少。对于PPP项目契约治理，股权分配比例上应适度向民营企业倾斜，能够更好地发挥其积极性，提高项目的技术和管理效率。因此，可以考虑采取（GL，NH，ZL）的股权结构，让民营企业占有较大的股份，同时受到政府和其他股东的制衡，避免双方机会主义的发生，实现PPP项目的顺利运行。

（二）政府与民营企业间的股权制衡

多元化的投资主体带来的股权结构分散是PPP项目治理机制形成的现实基础。股权分散使政府和民营企业对项目都不可能具有绝对控制权，这有利于形成控制权与所有权相分离的专业化管理模式。但是，股权分散度太高也会使PPP项目大量的小股东无法实质性参与PPP项目的契约治理。另一方面，股权过于集中也不利于PPP项目的契约治理，当PPP项目股权高度集中于政府方时，为政府拥有PPP项目绝对控制权提供了条件，民营企业由于持股较小，参与PPP项目的积极性不高。而当PPP项目股权高度集中于民营企业时，也可能导致民营企业利用其控制权追求自身利益而损害社会公众利益。

总而言之，在城市基础设施PPP项目契约治理中，一方面需要避免股权过度分散或过于集中的现象，另一方面在保证政府和民营企业股权结构相互制衡的前提下，让民营企业在城市基础设施PPP项目中占有较大股份，实现以民营企业为主体的股权结构，而这种股权结构应由少数几个大股东和多数中小股东共同组成。这有利于改变股权过度集中的状况，合理分散股权，有效规避政府和民营企业间的利益冲突和机会主义行为，提高城市基础设施PPP项目契约治理效率。