党的二十大报告提出：“完善农业支持保护制度，健全农村金融服务体系”

▶ 党中央对农业农村工作做出的新部署，是全面推进乡村振兴，加快建设农业强国的重要保障。

▶ 农业保险作为农业支持保护体系和农村金融服务体系的重要组成部分，经过十几年的探索和发展，在保护国家粮食安全、保障现代农业发展、稳定农民收入、维护农村生态安全、改进农村社会治理、以及脱贫攻坚和巩固脱贫攻坚成果等方面发挥着重大风险保障作用。

 

（二）取得成绩

 

01

保费规模

已经由2007年的51.8亿元增长到2021年的976亿元。自2020年起，我国已经成为世界上农业保险保费规模最大的国家，且近年来一直保持全球第一。

 

02

险种范围

中央财政补贴品种从玉米、水稻、能繁母猪等6种增加至16个大宗农产品和地方优势特色农产品。

 

03

保费增速

农业保险保费增速在财险行业一直处于高速增长，尤其近3年来，年保费增速均在20%左右，2019-2022年，增速分别为21.2%、18.2%、23.8%。

 

（三）存在问题

 

快速发展过程中必然会出现一些问题：

 

宏观层面

农业保险制度体系完善问题、政府与市场边界问题、市场秩序规范问题、健全大灾风险分散机制等问题。

 

微观层面

农业保险实施过程中存在的行业标准问题、费率厘定问题、合同条款设计问题、承保理赔规范问题等等。

 

（经济社会发展等各方因素问题）

 

发展中出现的问题是正常的，必然的，也一定要在发展中，通过推进农业保险高质量发展来解决。这需要各级政府、各有关市场主体等各方参与，协同推进，不断完善农业保险发展的相关政策，进而建立有中国特色的农业风险管理制度体系。

仍处于农业保险发展的初级阶段，并将保持较长时期。

 

Part 2

相关政策建议

 

（一）完善农业保险制度体系建设

 

01

完善农业保险立法

 

我国农业保险发展至今，尚缺乏一部完整独立关于农业保险发展的专门法律，所以现阶段完善农业保险制度体系建设最基础、最根本的任务就是要完善农业保险立法。

 

《农业保险条例》发挥的巨大作用

《农业保险条例》自2012年颁布，2013年实施，解决了农业保险法律依据从无到有。构建了基本制度架构，明确了各方责任，极大推动了我国农业保险蓬勃发展，具有里程碑意义。

 

《农业保险条例》需尽快完善

随着现代农业发展、三农发展的认识不断深化、乡村振兴战略不断推进、农业保险的发展面临新形势、新任务、新需求、新挑战，十年前的《农业保险条例》已不能满足当前农业保险快速发展，需要与时俱进，不断完善。

 

02

完善农业保险立法主要途径

 

完善农业保险立法工作尤为重要，主要途径可以考虑通过以下两种方式。其一是修订《农业保险条例》，其二是出台专门的《农业保险法》。出台一部专门的《农业保险法》是大家最期盼的结果。

 

03

农业保险立法应包含的主要内容

 

总目标是建立中国特色的农业风险管理制度体系

将近十余年探索发展达成的新共识、积累的新实践、形成的新理念，及时总结、固定、升华，确定未来农业保险发展的指导思想和原则、总体目标、发展方向、制度框架等。

 

进一步明确农业保险的政策性定位

提升到维护国家粮食安全的战略层面，明确新时代农业保险在建设农业强国方面的重要地位；在乡村振兴战略中的重要作用；在农业支持保护体系的重要组成；在防预和抵御各种灾害方面所发挥的风险保障能力。

 

进一步明确强化各级政府主体责任

按中央、省级、市县级政府分别规定各级政府部门的责任和义务。特别是关于农业保险的市场准入，有必要设置门槛，严格农业保险经营资格审批。

 

进一步细化农业保险活动各领域、各环节

如细化政府和市场边界，坚持政府主导，发挥市场作用；细化农业保险合同，明确双方权利和义务；细化农业保险经营规则，对业务开办条件、条款和费率拟定原则、协办工作等详细规定；细化各方主体在农业保险活动中的法律责任，等等。确保农业保险发展全过程有法可依，有章可循，行稳致远。

 

（二）进一步明晰政府与市场边界

 

01

政府在农业保险发展中作用不可或缺

 

农业保险需要政府和市场“两只手”协同推进，而政府“有形之手”的作用尤为重要。

 

我国近十几年的农业保险实践和农业保险发展取得的成效，极大程度归功于有为的政府中，政府“有形之手”发挥了重要的、不可或缺的作用。

比如：财政部门在农业保险工作中履行牵头主责，从发展方向、制度建设、政策制定、资金保障等方面推进农业保险发展；对地方农业保险保费补贴工作进行指导和监督；与农业农村、保险监管、林草等有关单位协同推动农业保险政策与其他农村金融和支农惠农政策的有机结合，促进形成农业保险健康发展的长效机制。

 

02

从实践看，仍存在政府与市场边界不清、不够细化的问题

 

一些地方政府主导制定农业保险合同条款，保险机构的参与度和话语权还十分有限。

在农业保险具体经营中，比如在农险承保理赔过程中，有些地方政府过度干预定损理赔，影响了市场主体的正常业务流程，加大了市场经营的难度。

 

03

发挥政府作用，也要调动市场的积极性

 

应进一步明晰政府与市场的边界，发挥好保险机构在农业保险中的桥梁、渠道、纽带作用，充分调动市场主体的积极性，更好提升农业保险的政策效率。

比如，在产品定价、查灾定损、承保理赔效率、大灾赔付、精准服务等方面，保险机构具备开展农业保险工作的专业优势和专业能力，能够确保农业保险各项惠农政策和服务比较公平、准确、高效、及时落实，能够提升政策资金的杠杆放大效应。

 

（三）进一步规范市场秩序

 

01

当前农业保险市场现状

 

财险行业变革加剧、农业保险快速发展，市场竞争日趋激烈。2022年，经营农业保险业务的市场主体已达30多家，有的省区保险主体超16家，部分县域保险主体高达到6家。过多的保险主体引发了无序竞争，影响了农业保险的市场秩序。

 

目前农业保险市场遴选周期为3年，局部地区甚至一年一遴选。多数保险主体经营区域频繁更换，导致保险主体缺乏稳定的经营预期，影响了保险主体在承保区域的持续投入和服务质量，也会影响农业保险的惠农政策效果。

 

02

对于规范市场秩序的建议

 

方向和目标：农业保险的市场秩序应坚持规范有序、适度竞争、基本稳定。

 

抓好农险市场主体数量和经营周期的基本稳定。综合考量农业风险周期性特点、保险风险长周期分散要求、企业市场经营预期稳定性、农户服务可持续性、农险经营实践经验教训等因素，规范农业保险市场秩序。

一是控制市场经营主体数量。全国不宜超过20家，省域不宜超过10家，县域不宜超过3或5家。

二是延长遴选周期，稳定市场主体经营预期。加强农业保险绩效考核评价基础上，保持区域农险市场大稳定、小调整，至少5年为一个遴选周期，或在绩效考核评价体系逐步成熟之后可否考虑取消遴选，逐步形成总体规范有序、适度竞争、基本稳定的农险市场格局。

 

（四）完善健全大灾风险分散机制

 

01

我国农业保险风险保障现状

 

农业保险风险杠杆不断提高

2007年，总风险保障金额为1126亿元，发展到2022年，总风险保障金额高达5.46万亿元，风险保障金额提高47.5倍，所承担的风险杠杆由2007年的21.7倍提高到2021年的45.8倍。

 

气候风险不确定性日益增加

受全球气候变化影响，近年来极端气象灾害频发，可持续发展受到空前挑战。

 

大灾风险分散机制不健全

一方面国际再保险人近年来对我国农业保险业务较为谨慎，承保能力不断缩减。另一方面我国农业保险大灾风险分散机制尚待完善建立，还不能从根本上有效应对和分散大灾风险。

 

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完善健全大灾风险分散机制的相关建议

 

结合我国实际，因地制宜，循序渐进，完善健全多方参与、多层分散、市场运作、政策引导、具有中国特色的农业大灾风险分散机制。

 

▶ 多方参与

是指农业保险大灾风险分散体系中涉及的主要参与主体，即政府、直保公司、再保险公司、参保农户等。

▶ 多层分散

风险分散中由低到高依次承担相应的风险责任，参保农户、直保公司、再保公司按照制度设计承担有限的合同约定风险，可以通过市场方式向再保险公司分散有关风险，政府应该承担最终风险。

▶ 市场运作

充分发挥国内、国际两个再保险市场的作用，充分利用好国内、国际两个再保险市场的承保资源。

▶ 政策引导

大灾风险分散机制需要发挥政策引领作用，加强政策再保与商业再保市场的协同联动。实现农业再保险业务的约定分保和市场化分保相结合，为农业保险健康发展提供有效支撑。

 

（五）进一步加大政策支持力度

 

二十大报告在全面推进乡村振兴中提出:“树立大食物观，构建多元化食物供给体系”。

大食物观。就是放眼整个国土资源，拓宽食物来源，增加食物总量，在牢牢端稳中国饭碗基础上继续发力，应对国际新变局。

调整食物的生产结构。不仅向主粮要食物，更要向副食要食物。

丰富扩大食物的来源。从耕地资源向整个国土资源拓展，从森林、草原、海洋资源的开发中拓宽食物来源。

国家粮食安全和食物安全战略的需要、人民饮食结构丰富和优化的需要、农民持续增收防止返贫的需要、乡村振兴发展特色产业的需要。

 

相关建议

01

逐步取消16个中央财政补贴险种的县级补贴。

目前，中央财政已取消了粮食主产省产粮大县三大主粮作物保险的县级补贴，在此基础上应逐步扩大至所有县域的16个中央财政补贴险种，全面缓解县级财政压力，进一步提高农业保险的覆盖率。

02

逐步扩大地方财政补贴险种范围。

推动地方财政加大对地方优势特色农产品的支持力度，进一步扩大地方财政补贴品种范围，助力特色农产品做大做强，有效落实“大食物观”，丰富和完善我国多元化的食物供给体系，确保国家粮食安全和食物安全。

 

 

（六）优化保费补贴结算方式

 

01

当前应收保费形成原因

 

各级财政补贴比例

根据有关数据测算，2021年我国农业保险各级财政补贴结构大约为中央补贴34%左右、省（市、自治区）级补贴为22%左右、市县级补贴大约为19%左右、农户自交25%左右。

 

当前补贴资金结算方式

各省补贴资金结算的层级主要有省级结算、市级结算和县级结算，但绝大多数省份是由县级进行结算，即中央、省级、市级补贴资金拨付到县级财政，由县级财政对保险公司进行结算。这种县级结算方式降低了资金拨付效率，也一定程度上增加了应收保费的清收难度。

 

以某保险公司为例

2022年种植险新保业务应收保费由省级结算的省份，应收率为8.6%，由市级结算的省份应收率为32%；其他由县级结算的省份应收率均在50%以上；县级结算相较省级结算应收率提高了41.6个百分点。

 

02

关于优化保费补贴结算方式的相关建议

 

建议优化财政补贴拨付的结算层级。进一步明确中央和省级财政保费补贴资金统一实行省级结算，市县财政保费补贴分别与市县承保机构结算，从而加快财政补贴资金拨付进度，从而有效降低应收保费比例，缩短应收保费拨付周期，提高财政资金使用效率。

 

（七）进一步规范保险产品管理

 

关于示范条款相关建议

各省在出台农业保险行业示范条款之前，要与农业专家、保险主体、农户代表等多方协商，参照行业标准科学定价，充分考虑本省本地区风险实际，科学厘定费率，实事求是、公平合理修订有关产品条款，保障各参与主体的相关利益，确保农业保险长期、稳定、持续发展。各省拟出台本省示范条款的，需参照行业示范条款相关内容并结合本省实际修订。

 

关于收入保险

尽快出台收入保险的示范性条款，规范各省收入保险产品设计，让收入保险真正保收入，切实发挥稳定农民收入的作用，回归政策的本源和初衷。

 

（八）逐步恢复绝对免赔设置

 

01

2015年取消绝对免赔背景

 

农业保险初期保障水平较低

按照“低保障，广覆盖”的原则，以保障农户灾后恢复再生产为出发点，保障水平原则上为保险标的生长期内所发生的直接物化成本。主要在于解决农业保险“从无到有”的问题，农业保险保障水平普遍很低。

 

首次取消绝对免赔

2015年，原保监会印发的《关于进一步完善中央财政保费补贴型农业保险产品条款拟订工作的通知》规定，“种植业保险及能繁母猪、生猪、奶牛等按头（只）保险的大牲畜保险条款中不得设置绝对免赔”。这是我国政策性农业保险实施以来，首次对补贴性险种取消绝对免赔给予的明确规定。在保障水平较低的情况下，通过取消绝对免赔，极大提高了农民的获得感，也调动了农民的参保积极性，所以在当时的政策背景下，取消绝对免赔符合当时农业保险的发展需要。

 

02

关于逐步恢复绝对免赔的建议

 

遵循风险共担原则

2021年，三大主粮作物完全成本保险和收入保险实施以来，承保覆盖面不断扩大，保障程度不断提高，玉米的保险金额已经由2007年的每亩300-350左右增长到2021年的每亩750-950元左右，提高了2倍以上，保险金额已基本覆盖了农业生产的全部成本。在此情况下，按照风险共担的原则，应该让农户在获得风险保障的同时也承担一部分风险。

 

建议根据当前农业保险发展的实际，分步骤恢复设置绝对免赔

先在收入保险、完全成本保险等高保额产品进行试点，低保额产品仍执行不允许设置绝对免赔的规定。这样有利于总体上改变农险普遍赔付的现象，有利于防范道德风险的发生，有利于增加保险公司积累，有效提升应对和防范大灾风险的能力。