公共管理研究，实质上包含公共政策及法律的研究。通过对欧洲农村公共物品供给研究的各种专题分析，通过对欧洲农村公共物品供给的概念、背景及状况、重要性、相关法律及政策的介绍，结合我国国情，探讨在农村公共物品供给方面，探索是否有值得借鉴的地方。

关键词 : 农村公共物品 公共物品的供给 农村公共物品供给政策

1.概念、背景

 

及状况

中国MPA之父夏书章2008年曾在《行政管理》一书中提出，"发展中国家的经济现象是发达国家的滞后现象"，所以通过对欧洲现有政策文件CAP（Common Agricultural Policy本文译作普通农业政策）及RDP（Rural Development Programmes本文译作农村发展计划）政策规划的关于农村公共物品的研究，通过对这些政策措施的应用探究，或许会对我国的相关领域的发展产生指导作用，如制定类似职能的政府部门及组织。在结合国情的前提下如何通过了解欧洲的农村公共物品供给认识、借鉴、并创新相关的政策法规。

 

1.1 定义

过去二十年，公共物品就早已成为欧洲农村政策官方论述中的一个重要表述。公共物品（服务）的核心特征一是"非竞争性"消费，即一个人的消费不会影响其他人；二是"非排他性"，即几乎不可能，或说极度困难去阻止他人消费。

根据普通农业政策词汇目录里面的 公共物品及服务的定义：公共物品及服务是指该产品及服务的产出有利于公共利益，但其生产者并非通过市场去获得回报。农民供应大量公共物品，如通过合理的土壤及水资源管理、景观特色的现状维持等；恰当地保证环境及食品安全的供应。[1]

主要的农村公共物品分类为：1).农业景观、2). 农地生物多样性 3). 水质量及水的可利用性 4). 土壤功能性 5). 气候稳定性（碳储存及绿色气体排放） 6). 空气质量 7). 洪水抵御能力 8). 火灾抵御能力 9). 农村发展活力 10). 食品安全性 11). 农场畜禽福利及畜禽健康体系。[2]

 

1.2 背景及状况

根据上述定义可知，公共物品具有公共属性，注定不能通过市场经济自我调节，必定需要政府的干预，进行宏观调控。所以，研究农村的公共物品的供给实质上就是研究农村公共物品的政策及法律。以下是欧盟的具体政策措施的实践：

早在2009年，欧洲农村发展网络机构（European Network for Rural Development）建立了公共产品的特别专题工作组，探讨农村发展政策在农业领域供应公共物品的角色和作用及潜在价值。该研究小组特别针对环境公共物品及农村发展的活力，这两项内容被定位为欧洲农村发展计划的公共物品的主要内容。该工作组于2010年12月举办了"农村公共物品和行政干预" (Public goods and Public Intervention in Agriculture)研讨会。

 

2011年12月，组建了环境服务供应专题小组（Focus Group on the Delivery of Environmental Services）。该专题小组的目的是提供一套方案，如何通过农业、林业、及农村地区最大限度地供应环境服务，及为下一个农村发展计划2014-2020的设计及实施提供一套建议方案。

欧洲2020战略（Europe 2020 Strategy）意识到改善环境服务的供应的重要性，其对于迈向资源节约型经济来说是重大挑战中的很大一部分。

这方面的内容也反映在普通农业政策2014-2020里，CAP 2014-2020将扶持公共产品的供应，这意味着将政策性引导减少温室气体排放，提高生物多样性，保护景观特色、防范土壤和水资源流失。绿色补贴（Green Payment）是直接补贴（Direct Payment）系统里边最具创新的元素，对应着欧洲委员的"第一目标"（Pillar 1）承诺，使得公共物品的供应得到更加严谨的把控。此外，"鼓励创新"，"促进气候变化的缓解和适应新产能结构"和"爱护环境等"等的主题被定立为农村发展计划2014-2020的共同目标。

2015年5月发布的《全国农业可持续发展规划(2015-2030年)》 ，我国的农业发展规划并没有类似欧洲农村发展计划当中的财政扶持、财政补贴的具体方案，只有宏观目标，也没有具体相应的措施。现参照欧洲的有成功实践经验的农村公共物品供应方案，介绍具体政策应用，探索有否启迪借鉴的可能性、可行性、及可操作性。

 

2. 农村发展计划鼓励公共物品供应的应用

农村发展计划，作为普通农业计划（CAP）的一部分，提供了一系列措施支持种农务体系，管理实务和提供了公共产品供应所需的其他投资方法，包括环境和社会的层面，这些政策都具有相当的目标性和针对性。许多这些措施同时通过直接或间接的方式扶持环境公共产品和社会公共产品（农村发展活力）。毫无疑问，充满活力的农村社区，经济上可行的农业系统和可持续的农田环境管理都是相互依存的。[4]

然而，农村发展计划并不是孤立运行。此计划利用农村发展的措施，通过激励土地管理供应公共物品，这些计划的实现需要欧洲有持续的土地使用者的存在。CAP项下的"第一目标"（Pillar 1）对农民的直接补贴，有助于实现这一计划，因为这些补贴是农场的经济发展活力的关键。此外，所有的土地使用者必须严格遵守"良好农业及环境条件"（Good Agricultural and Environmental Condition ）的标准，才能申请这些补贴，这些申请标准，确保了农村环境管理的基本水平的形成，使得一些目标化的激励措施在农村发展计划下得以建立。

 

鼓励公共物品供应的农业发展措施分为三大类:[5]

•基于地域的土地管理补贴类，激励有利于土壤、水资源质量，栖息地及物种且能兼顾用地景观的土地管理实务;

•可资本投资的实体基建类，如 引进环保可持续的技术及农村基建，可以提供成本方面的支持的，除此之外，还有可投资的能创造新的商业机会、新的服务、还有其他更为广泛的农业商业活动类的，如保存及促进自然文化遗产、支持农业多样化及旅游等的商业活动。;

•投资于土地使用者培训及顾问类，以及投资于农村人口能力建设类。

最重要的环境公共物品供给及农村发展活力的政策措施如下表：

3.鼓励土地管理实务加强公共物品的供应

 

有三个主要的农村发展措施，通过直接或者间接扶持某些确定的土地管理实务类型来鼓励公共物品的供应。 分别为，农业环境措施，自然缺陷措施和自然2000措施。这些基于区域类的措施往往最开始是着眼于农地多样性，农业景观的维持及提高，虽然土地管理实务在Agri-Environment措施下是逐步获得更多扶持，但是也同时加快了 提高水资源质量、提升土壤功能性、减少碳的排放的进程。此外，通过鼓励持续的农地管理，间接提升了农村的发展活力。

到目前为止，Agri-Environment措施是用于激励环保合理的农业实务的最重要的措施。由于农民承诺在他们的农地推进环境管理，并且以此为条件享受到相应的补贴，因此农民自愿地加入到多年度的Agri-Environment 的协议。所有的欧洲成员国都要求使用这项措施，此项措施接近占了农村发展财政总支出的四分之一。 这是其中一项最为灵活的农村发展计划RDP的措施之一，补贴可以紧贴着当地的环境偏好及农业系统订制。Agri-Environment提出的广泛的扶持公共物品供应及管理活动的措施，及其可供应的公共物品如下：[6]

Natural Handicap措施间接对环境公共物品的供应产生积极贡献，方式是通过补贴资源条件的有缺陷的农场，目的是为了鼓励不太繁华的区域的持续的土地管理及农村的发展活力。在许多地方，这些措施补贴粗放式的放牧及不利资源条件的可耕种农业系统，比如山区及偏远地区，这些地区是以确保维持农场景观为首要条件的区域。农民可以申请更多有针对性的RDP措施，比如Agri-Environment补贴。因此RDP措施可以灵活的组合方式，将适用于特定区域特定农民群体的不同政策措施组合起来。

Natura 2000是欧盟的网络地图的保护区域，覆盖了大概欧洲边界的11%的面积，其中大部分可以被视为具有一种或者多种自然价值的农地。在许多Natura 2000的区域土地使用者面对一些确切的限制，或者被要求采用特殊的管理形式，作为保护或者恢复当地重要的栖息地还有物种的一种形式。Natura 2000措施可以用作补偿这些受特殊区域限制以及被要求用特殊的政策去管理土地的农民。

通过农村发展计划的政策供应环境公共物品也可以为农业区域及农村地区产生有用的社会及经济利益。作为环境公共物品供应的补贴，这些对农村发展活力产生的贡献是直接形成的 ，或者说，间接导致了非常有吸引力的景观、农地多样还有历史遗址的间接形成。这些措施可能包括提高或减少农场的就业机会、农业生产的增值机会、维持传统农业技巧及其他农村传统、吸引新的投资到地方，至少，会减少农村地区的人口特别是年轻人口的迁出农村。

 

4. 结论：

欧洲的农业环境及农业社会的重要性的意识及觉醒，已经使得CAP的角色有所进化。 重点已经从农产品的供给转移到更为宽广的角色去支持环境及社会公共物品的供给。因此，CAP已经转变为 欧洲人民的长期需求的一种体现。然而，如果这些更复杂及更多样的目标要想实现的话，有必要确保大量的政策工具支持公共物品供应，使其尽可能有效力及有效率。

反观我国的情况，只有比较宏观的"农业可持续发展规划"，同样地，如果想实现一些宏伟且林林总总的目标，也许有必要借鉴欧洲的经验，至少在农村公共物品领域，应该开始启动相关政策研究部门、工作小组的公共政策研究工作，实现我们国家的本土目标。