2021年迎来了“十四五”的开局之年，即将召开的两会将集中释放政策信号，细化实现“十四五”和2035年远景目标的具体举措。哪些经济问题可能成为两会热点？2月28日，京东科技集体研究院以线上形式举办了“两会经济热点问题及政策前瞻”闭门研讨会，前瞻两会。

集体资产的管护是关系到农村集体产权制度改革成效、农村集体经济健康发展的关键基础，近年来，为进一步巩固提升集体产权制度改革发展成果，做好改革“后半篇”文章，各地不断加强完善新型集体经济运营、管理、监督机制，集体资产管理逐步走上规范化的轨道。

一、现阶段集体资产的现状及特点

从2017年开始，中央农办、原农业部组织开展了全国农村集体资产清产核资工作，涉及全国拥有农村集体资产的5695个乡镇、60.2万个村、238.5万个组，通过清产核资基本摸清了我国农村集体资产的现状。总体来看，我国集体资产呈现数量大、种类多、分布不均、开发程度低等特点。

第一，规模巨大，种类繁多。总体来看，我国农村集体资产数量庞大，据统计，全国共有集体土地总面积65.5亿亩，账面资产6.5万亿元。同时，由于农村的特有属性，集体资产种类较多，除了村组集体所有的货币资金外，还有村组集体投资兴建的房屋、建筑物、机器、设备等固定资产，水利、交通、文化、教育等基础公益设施以及农业资产、材料物资、债权等其它资产，以及属于集体所有的土地、林地、山岭等资源性资产。据统计，我国农村经营性资产3.1万亿元，占47.4%；非经营性资产3.4万亿元，占52.6%。集体所属全资企业超过1.1万家，资产总额1.1万亿元；固定资产为3.1万亿元。

第二，分布不均，集体资产差距大。我国地区间发展各异，加上历史等原因，农村集体资产在地域分布上较不均衡。据清产核资数据统计，东部地区农村所有的集体资产占总集体资产的比重超过64.7%，中部和西部地区资产大体相当，分别占比17.7%、17.6%。超过四分之三的资产集中在14%的村；从资产经营收益看，有10.4%的村收益超过50万元，主要集中在城中村、城郊村和资源充沛的村庄，农村集体资产呈现高度集聚现象。

第三，集体经济发展实力不断增强。通过清产核资，很多地区将近年来财政项目投入到集体经济组织形成的固定资产纳入账内管理，清理了一批有失公允的经济合同，核销了一批债权债务，盘活了一批闲置资产，为集体经济发展注入了资本力量。据统计，2021年全国村级集体经济组织总收入6685亿元，村级公益设施和公共服务投入1085.6亿元，向成员分红814亿元，比2016年增加43.4%。

但同时也要注意到，农村集体资产规模的不断扩大、农村集体经济的快速发展也为后续的资产监管提出更高要求，村集体资产被非法侵占、挪用，造成集体资源流失等风险越来越高。因此，要在深化农村产权制度改革中，进一步完善集体资产管理机制，实现农村集体资产的有效管理，提升农村集体资产的管理效益。

近年来，为了进一步推动集体经济走稳走实，各地全面加强农村集体资产管理，重点从集体财务管理、智慧监管平台建设、村干部任期和离任经济责任审计等方面积极开展监管工作，集体资产管理更趋规范。

二、现阶段农村集体资产监管存在的核心问题

从现阶段来看，各地对农村集体经济组织的职能定位、运行程序还不清晰，导致在集体资产监管中，仍面临谁来管、管什么、如何管等核心问题。

谁来管——村干部与集体经济组织负责人的职能混淆。在调研中发现，群众和有些村干部普遍反映，“不清楚党支部书记、村委会主任和集体经济组织理事长都该具体做什么？哪些是村干部该做的，哪些是集体经济组织理事长该做的？”错误地认为村干部与集体经济组织理事长职能同一，村委会的资金与集体经济组织的资金是“一回事儿”。从一些地方反映的问题看，正是由于三者职能模糊，才导致村干部利用了“一肩三挑”的便利条件，将本应由农村集体经济组织成员共同商定的事情，变成了由村干部少数人决议，出现村干部越权决策农村集体经济组织事务的情况。

管什么——集体资产经营管理有待完善。目前，由于历史等原因，部分村对集体资产监管的范围和界限仍不够清楚，存在行政村、村民小组和企业之间土地权属不清等问题；还有些村集体资产因历史程序不规范导致缺少承包合同或未标明资产权属，造成产权不清。加上村级管理人员流动造成的会计账簿缺失、登记不全、工作交接不规范等问题，导致集体资产存在流失风险。此外，虽然各地都已经建立了集体资产管理平台，但是在运行中，有些地方仍然沿用村干部集中处理的传统方式，成员很难参与到村集体资产监管中，存在少数人侵占多数人利益的潜在风险。

怎么管——村集体资产监督机制不完善。一方面，村集体资产监督机制未充分发挥作用。2021年，全国农村集体产权制度改革阶段性任务已完成，超过85%以上的村已经建立农村集体经济组织，“三会”（成员代表大会、理事会、监事会）制度也相应建立。但调研发现，大多数村集体经济组织“三会”均存在“建而未用”现象，在决议、管理、监督集体资产方面，“三会”没有充分发挥作用，导致作为集体资产实际所有权主体的集体经济组织成员成了“局外人”，不能在集体资产管理使用过程中进行有效监督。

另一方面，村财镇管的外部监管机制亟待改进与加强。调研了解到，虽然村财镇管模式一定程度解决了村集体经济组织财务人才缺失、管理能力弱等问题，但也暴露出一些问题。据地方反映，以前村财乡镇代理主要是针对村委会的公共财政资金，资金量不大相对可行，但随着村集体资产规模增大，乡镇人力物力有限，依靠代账公司对各村集体资产进行监管，常常出现代账公司不熟悉村集体实际情况，造成监管效果不明显等问题。一是会计监督职能难以有效发挥。《会计法》明确规定，会计人员要对本单位不真实、不合法、不准确、不完整的原始凭证、账簿记录与实物、款项不符的情况以及违法收支等实行会计监督。然而代理会计集中在镇上、县上办公，客观上造成会计与村集体经济活动分离，出现只顾埋头记账，不知村集体实际经济活动的情况。二是会计记账不及时。由于代理记账将村级账务全部集中到镇街财政办理，工作量大，代理记账人员紧缺，导致无法及时记账，通常村级账务有1~2个月的延迟入账情况。三是审查流于形式。现行的“村财镇管”制度，农村财务代理会计多注重形式审查，难以走访村、社开展实地核查，导致乡镇农财管理机构难以有效地对农村集体经济组织的财务履行监督职能，客观上给个别村干部侵占、挪用甚至贪污集体财产提供了可乘之机。

三、加强集体资产监管的几点思考

为保证集体资产监管有效，应明确监管主体及其职能职责；为加强集体资产全面保护，应明确集体资产的使用范围，统筹推进内部和外部监管；为规范村集体高效运转、激发其内生发展动力，应建立相应奖惩激励机制，引导村干部担负其责、创新作为。

明确集体经济组织职能，理顺其与其他基层组织间的关系。在农村，除了集体经济组织，党支部和村民委员会也是非常重要的两类基层组织。这三类组织性质不同、职能不同、组织架构和人员构成也不同。“一肩三挑”背景下，集体资产的使用决策极易受党支部和村民委员会决策机制的影响。在集体资产使用时，其决策机构应明确为成员（代表）大会。组织的运转应与组织职能对应起来，在发展集体经济过程中，应发挥基层党组织引领指导功能，贯彻党的意志；发挥村民委员会社会管理职能，开展公共服务和公益事业建设；发挥村集体经济组织经济职能，经营管理集体资产，增加集体收入。应以《村民委员会组织法》修订、《农村集体经济组织法》立法为契机，将自治组织与经济组织职能予以明确，避免实践中由于身份错位而引发风险。

限定集体资产使用范围并建立风险防范机制，确保集体资产安全可控。一方面，在利用村集体资产开展经营活动过程中，不应直接将集体资产投入到风险较高的项目中，可通过将集体资源资产一定期限的使用权作价入股或将集体经营性收益再投入的方式，与外部资本合作设立经营实体，对外开展市场经营活动，以此消除集体资产流失风险。另一方面，可健全协同高效的集体资产风险防范机制。外部监督既可发挥乡镇政府的行政监督，也可以引入第三方机构进行风险评估，特别是当村干部同时是集体经济项目负责人或村集体投资设立的公司的法人代表时，应重点监管，严防低价发包、“内部人控制”等情形发生。

充分运用改革成果，健全村集体资产内部监督管理程序。一方面，针对村集体经济组织“三会”制度“建而未用”的情况，要引导各地充分运用农村集体产权制度改革成果，把建起来的“三会”用起来。通过村集体经济组织法人治理机制，按照民主议事决策程序，让成员参与到村集体资产使用的监督管理过程中，发挥好村集体资产内部监督机制。另一方面，强化基层党组织核心领导作用，夯实党在农村的执政基础，明确村集体资产的使用决策应按照“理事会研究提出→党支部开会讨论→提交村集体经济组织成员（代表）大会审议通过→监事会监督集体资产使用规范”程序，将基层党组织的主张有效融入到集体资产使用过程中。

探索建立集体经济发展与村干部待遇相挂钩机制，以高薪打消贪腐念头并激发干事热情。目前，村集体经济组织管理人员的工资待遇普遍较低，且大多属脱产工作，投入村集体发展的时间成本高，自身经济收入受到较大影响，这也是集体资产易被盯上的主要诱因。因此，可探索村集体发展与村干部待遇相挂钩的激励机制，村集体经济收益新增部分按照一定比例给予奖励；同时，在发展村集体经济相关产业时，应强化宣传教育引导，鼓励村干部带头参与发展，带动村集体和成员发展的同时，也促进村干部自身创收。

中国财政科学研究院院长刘尚希出席并发言。他提到，财政政策的主要目标是对冲风险，需要注重积极、提质增效和可持续三个方面。去年的首要风险是疫情，今年的首要风险是恢复经济、稳定就业和增加收入，因此财政政策从目标到内容上都会做出一些调整。

刘尚希

全国政协委员

中国财政科学研究院院长

非常高兴参加这个研讨会。世锦主任刚才谈到结构性潜能，我非常认可这个观点和看法。我国结构性潜能还是很大。潜在增长率和全要素生产率下降，是结构性潜能没有发挥出来的结果。从空间形态来看，结构性潜能其实就是物的流动和人的流动形成有效匹配。

现在提出的财政政策叫“积极的财政政策提质增效、可持续”。这里面有几个关键词：财政政策要积极、提质增效、可持续。看起来和以往的表述差别不大，实际上还是有差异的，特别是强调了可持续，说明积极的财政政策要有度、有分寸。

一、财政政策的目标

这三个关键词围绕着一个目标：对冲公共风险。我们分析当下的经济形势时离不开疫情。疫情在我国得到了有效控制，从全球情况来看也在逐步好转。疫情对经济带来的短期影响和长期影响不太一样。如果把疫情看成短期因素，那么我们探讨政策时考虑它的短期影响就行；如果把疫情当成长期因素，那么经济运行和政策的内在逻辑可能要发生调整和变化。从这点来看，还是要回到疫情上。现在关于疫苗和特效药的各种消息接踵而来，涉及到公共风险和确定性问题。只有在疫情方面有了特效药和有效疫苗，才能给全球构建确定性，给国家经济发展和社会稳定构建确定性。这是最重要的。

从去年的积极财政政策到今年的积极财政政策，目标上有些什么样的变化呢？从对冲风险的角度来看，去年的首位风险是公共卫生风险，也就是疫情的风险。只有控制住疫情才能减少疫情衍生的经济社会风险，所以去年发行了抗疫特别国债，将赤字提高到3.6%以上，都是为了对冲疫情风险；同时，政府在经济和社会方面采取了一些保底政策，从2019年“六稳”变成2020“六保”。财政方面也有小“三保”：保基本民生、保工资发放、保基层财政运转。2020年，用政策对冲公共风险的重心放在疫情方面，兼顾其它风险。去年的财政政策反映出一个明显的特征，即对疫情风险、经济风险、社会风险、民生风险和外部风险等各种风险进行权衡和排序，通过风险排序来确定财政政策的重心和首要目标。

今年，全球疫情在收敛，我国疫情也得到有效控制。这次疫情不像非典那样，几个月时间就过去了。目前疫情已经爆发了一年，还没有完全过去，所以存在衍生风险。不过，疫情风险现在已经不是首位风险了，首位风险转移到了经济社会上，即怎么让经济尽快恢复，为就业和收入增长创造条件，从而稳定社会。换句话说，对冲经济和社会风险放在了更重要的位置上，这意味着财政政策从目标到内容都会做出一些调整，比如抗疫特别国债今年还有没有？从风险变化、风险结构变化和风险排序变化来看，我认为抗疫特别国债今年可能不会再发了。

所以，调整财政政策的内在依据是针对不同类型的公共风险或宏观的风险结构进行调整。从目标来看，财政政策的调整体现了对冲风险方面的变化。经济社会方面的一个重要问题就是经济增长。毫无疑问，经济增长不能像以前一样一味讲经济增长目标，但是也不能不要经济增长目标。至于说今年的政府工作报告会不会为增长确定一个具体的数字，现在不得而知。

但是，更重要的是我们怎么理解经济增长，过去的经济增长和现在的经济增长不一样。从社会财富积累的角度来看，从存量与流量的关系来看，经济增长发生了很大变化。从社会财富的角度来观察，现在财富增长快于GDP增长。GDP是流量，财富是存量。经济增长是以社会财富来生产社会财富，存量带来流量。从这个意义上理解经济增长，那就要看存量的规模，经济学讲的是资本的积累。从现代经济金融学的角度来看，资产配置和资产组合决定了经济增长的高低。我们所说的潜在增长率和全要素生产率，实际上体现了资产配置的效率或者资产组合的效率。

中国的人均GDP已经超过1万美元，背后的含义也就是说我们现在财富存量达到相当高的水平。在这个阶段，经济增长越来越依赖于如何盘活存量。如果不能有效地配置和使用财富存量，那么存量带来流量、资产带来收入的效率就会下降。现在我们需要越来越多投资才能带来一个单位GDP的增长，资产配置效率是下降的，可能最重要的是如何用财政政策来撬动资产配置效率。从资产角度观察经济增长和财政货币政策，与基于流量分析来观察经济形势、讨论财政货币政策的传统方法存在很大差异，采用的理论逻辑和分析框架不一样，目标也会有变化。

二、如何理解积极的财政政策？

积极的财政政策是这些年的基调。从1998年提出积极的财政政策到现在，其中只有很短时间提过中性的财政政策。

怎么理解积极的财政政策呢？积极财政政策就是扩张的财政政策，表现为要有赤字，而且赤字要增加。如果赤字率上去了，人们就认为积极财政政策的扩张力度比较大，更加积极；如果赤字率下来了，大家判断积极财政政策的力度在缩小。债务增加同样成为判断积极财政政策力度的指标。

但我们讲到赤字的时候，其实还有一个更深层次的问题没有解决，究竟什么是赤字？看起来这是一个不该提的一个问题，因为这些年来赤字成了常态化。既然赤字成了常态化，那么从赤字回到收支平衡，从过去的年度赤字政策到跨周期的赤字政策等，这些说法在当前新的条件下就难以成立。既然可以采取长期的赤字政策，导致债务长期增长，那么在这种情况下，恐怕就要对我们的理论和原有的分析框架做一些调整。我们现在讨论赤字时，是不是潜意识里把它当成政策手段和政策工具的权宜之计？有人认为现在赤字高一点是必要的，可以对冲风险、扩大需求。也有人看法不同，认为赤字过大可能导致财政风险扩大和财政不可持续等问题。实际上这涉及到财政政策基准的问题。从会计帐户的角度来看，收支平衡似乎是中性政策。如果财政有赢余，那么就不是扩张，而是在紧缩。现在再以财政收支平衡作为基准来判断财政赤字水平和财政风险是不是恰当呢？我觉得这个问题值得深入研究，因为赤字也需要重新定义。既然赤字可以常态化，那么是不是要基于会计帐户的平衡概念来定义赤字？这个问题也需要探讨。

我们要如何认识赤字导致的债务？过去欠下的债务要归还，所以从传统债务的角度来看，这个定义没有错。我们需要在不同条件下深入地研究债务。从政府的角度来看，国债和地方债等属于政府债务，但是从其他部门的角度来看，政府的债务又变成了资产，因为目前我们没有像西方国家那样出现零利率，这些债务能获得收益。现在政府发债，在一定意义上是给经济提供资产，从金融的角度来说是提供金融工具。如果用收支平衡的理念来看，若赤字没有了，政府也没有必要发行债务，国家收益率曲线的基准可能就会消失。站在财政的角度，债务是弥补赤字的一个工具。如果财政没有需求，债务发行就少了，结果导致市场金融工具和流动性工具不足而引发问题。由此可见，发行短期国债不是为了财政的需要，而是为了满足金融市场的需要。政府债务已经不仅仅是传统的债务。它的内涵和功能发生了很大变化。

从资产负债表的角度来看，政府是作为一个部门来看待，其它部门有金融部门、企业部门和居民部门等。政府的债务对其他部门来说是资产。企业部门和金融部门的债务跟其他部门的债务含义不一样。我们以前常常讲四个部门的资产负债表，把它们等量齐观来看待。我觉得这么做可能存在一些问题。金融部门、央行、政府、居民和企业的资产负债表不是同质的。

对银行来说，银行的资产实际上变成了企业的债务。银行资产收益率越高，意味着实体企业的成本越高。从这个意义上讲，不能简单地认为银行资产收益率越高，金融体系就越安全。如果要为实体经济服务，关注资产组合和经济增长，那么要从其它角度分析不同部门的资产负债表的经济含义以及它们带来的不同风险。从风险结构和宏观资产结构来看，不同部门的资产和债务的含义是有区别的，不能同质化对待。从这个角度来看，现在的理论框架恐怕也需要进行调整，需要摆脱不适当的传统观念。

利率变成零的时候，发行货币或政府发行债务在本质上没有太大差别。从一般意义上理解，货币是央行对国民的负债，实际上也是国家对国民的负债。政府发行债券也是如此。所以，一旦出现零利率，财政政策和货币政策之间原有的关系就发生了重大转换。财政和货币政策相融合的一个重要条件是，货币既可以看成负债，也可以看成资产。我们可以列一个资产序列清单：现金是典型的货币，活期存款、定期存款、国库券、股票、债券、房产、企业设备等都可以列入这个资产清单。这个资产清单越往上货币性越强，从现金到债券可以说是金融资产，从房产到企业设备可以看成是实物资产。按照包容性财富的概念，还可以把人力资本包含进来，即人力资产。从这点来看，宏观资产结构和宏观资产组合与微观资产结构和微观资产组合的对象是一样的，只不过从宏观来看和从微观来看，看到的结果不一样，对应的风险结构也不一样。所以，货币作为价值尺度和流通手段，可以当成资产来使用。从这个角度来看问题，很多东西就变了。比如企业用现金购买原材料和机械设备，这种变化实际上是资产结构的变化，从资产的角度来说只是形态发生了变化。当然，这种变化会带来收益。这里讲的收益是内部收益率。内部收益率从微观来说是财务收益率，从宏观来说是经济收益率。经济收益率反映的就是经济增长率，财务收益率是企业资产的增值率。经济增长就是资产的增值。从这个意义来看，两者的匹配性决定了经济运行和经济发展的潜力，所谓潜在增长率和全要素生产率实际上都是蕴含其中的。从这个角度来看，金融问题和实体经济问题实际上是统一在一起的，不是两张皮的概念，也不是二元分析框架。所以，从这点来看，财政政策和货币政策在很多方面是相通的，甚至是一体的。

讲到积极的财政政策，我们理解它时要摆脱传统的凯恩斯框架。这里面的关键性问题是通货膨胀。刚才说到货币也是一种资产，是不是说货币越多越好？任何真理都是有条件的，真理向前一步就变成谬误，很多东西不能绝对化。赤字货币化是有条件的，任何规律都是有条件的，不谈条件谈规律等于没有意义，不谈条件谈真理等于没有真理，我们有时候讨论一些问题把它推到极致，极致化讨论等于没法讨论。赤字货币化是一种现实，不是理论上承认不承认的问题。

三、财政政策如何提质增效？

怎么理解提质增效？一方面指资金配置和使用的有效性。从财政意义上理解，就是在经济层面和社会层面把钱花在刀刃上。另一方面指政策有效性。这里面涉及“财”和“政”。“财”是讲资金，“政”可以理解为政策，可以理解为政治，也可以理解成政权。财政政策不是简单地拿钱，把钱用好，更重要的是实现政策的有效性。

怎么衡量政策的有效性？我们可以用预期的改善情况来判断。如果经济社会主体的预期改善了，那么政策就是有效的，风险就是收敛的。如果预期没有改善，那么风险可能扩散，预防性的动机就会增强，表现为投资、消费、市场主体的行为收缩，不利于经济恢复和社会稳定。从这点来看，我们可以从预期确定性程度的角度判断财政政策的有效性。

我们现在说的最多的一个概念就是不确定性。确定性表现在哪里？如果经济社会主体的预期改善，大家安下心来该干嘛干嘛，那么他就有长期打算了。不确定性越大，越没有长期打算，短期可能都会停摆。因此，我们要用预期判断财政政策的有效性，而不是把钱花出去了事。按照凯恩斯理论，一部分人挖金币，一部分人埋金币，这个过程看起来很可笑，但是也能带来GDP增加。这种理论推导在逻辑上没有问题，但在现实中很可笑，恐怕谁也不会干这种事。预期改善是最重要的指标或判断的基准，反映出公共风险的收敛情况。

四、如何实现积极财政政策的可持续性？

有些观点认为财政政策的空间小，无非是说财政风险在扩大。这是基于传统分析框架看到的。传统分析框架认为赤字缺口增加意味着债务增长，但财政不可持续的问题不是债务本身，而是利率高低，如果利率为零，那么财政的可持续性就不是问题。为什么《马斯特条约》规定欧洲的财政赤字不能超过3%、债务余额不能超过60%？这是基于当时的高利率。在当时的利率水平下，财政是不可持续的，风险会继续扩大。为什么欧洲国家和美国的赤字越搞越大，却无所畏惧？按照传统观念来看，它们的财政不可持续，但它们的利率几乎为零，等于政府在无成本融资，那就具备可持续性了。利率是最重要的因素。当然，汇率、税率等一系列经济参数都会影响资产的增值率，影响财政风险大小和财政的可持续性。

去年的利息支出估算在16000亿元左右，在财政支出里是除教育支出之外的第二大支出。在这种情况下，利率带来的财政负担非常重，首先就是要支付利息，给财政可持续性带来很大问题。我们讲财政可持续，其实很重要的一个问题就是，风险结构已经在变化，但我们没有意识到这种变化，而是用老理论、传统观念和路径依赖形成的分析框架分析它们，甚至还把赤字率不能超过3%、债务不能超过60%当做金科玉律来认可，认为达到这个点就超过社会心理承受的临界点。理论界的这种看法直接和间接影响了宏观政策。确实需要从理论创新上支持政策创新，否则政策的路径依赖就很严重。