银团贷款，是目前地方债化解过程中备受关注的一种方式。

它是指一家银行牵头，多家银行参与，组成银团共同审批贷款并投放。这样能够实现信息共享，而且分散风险。这一模式并非新鲜事，从前在大型企业出风险时，多有应用。

2023年7月召开的中共中央政治局会议提出，要有效防范化解地方债务风险，“制定实施一揽子化债方案”。

8月，中国人民银行、国家外汇管理局召开的2023年下半年工作会议表示，重点工作之一，便是统筹协调金融支持地方债务风险化解工作。

“一揽子化债方案”说法提出后，重庆是首个落地银团贷款用以化债的地区。

而且，南方周末记者采访发现，截至目前，其他省份虽有城投落地了银团贷款业务，但属个例，仅用于应急。而在重庆的38个区县里，它成为了区域性常规政策，多有应用。

参与方主要是国有四大银行和两家政策性银行。相比正常贷款，银团贷款利率低、期限长，对于银行来说并非一门好生意。

那么，重庆的地方债有何特点？何以广泛获得金融机构的支持？

 

银行的意愿尤为重要

2023年12月，《重庆日报》报道，农行渝北支行牵头的首笔5000万元置换存量非标债务“银团贷款”，在渝北区属国有公司重庆空港经济开发建设有限公司投放落地。

这是重庆首笔银团贷款置换非标债务的业务，落地于中央提出“制定实施一揽子化债方案”的五个月后。

空港公司负责人对媒体介绍，贷款由农行渝北支行牵头、中行渝北支行参团，已经批准“银团贷款”6.068亿元，此次投放的5000万元是全市首笔“银团贷款”，剩余的超5亿元“银团贷款”预计将于当月内全部投放落地。

在重庆巴南区的2023年预算执行报告中也写道，“完成首批银团组建，成功争取45.34亿元银团贷款置换非标债务。”另有两个区县也在当年预算执行报告中表示组建了银团贷款。

为何重庆普遍获得了金融机构的支持？

重庆市政府官网披露，2023年8月，重庆市人民政府在北京与21家金融机构集中签署了共建西部金融中心战略合作协议，旨在深化央地金融合作。参与的金融机构包括农发行、四大行等。

黎华在重庆一家城投平台任职。数月前，他所在的平台获得了一笔几个亿的银团贷款，参与的是四大行中的三家，贷款期限在15年以上，年利率3.5%左右。这个利率非常划算，目前贷款市场报价利率是五年期以上3.95%。

“银行会对平台的非标业务进行测算，非标规模大，给的贷款就会多一些。”他告诉南方周末记者，加上特殊再融资债券置换非标，目前银行贷款占总债务的比重在70%以上。

非标债务指非标准化债权类资产，是未在银行间市场及证券交易所市场交易的。

值得注意的是，银团置换的非标债务都来自持牌金融机构，如融资租赁、信托等。也就是说，银团贷款不能置换定融，因为它们不通过持牌机构发行。

定融，指定向融资，向特定投资者发行，在约定期限内付息还本。与银行贷款、债券等融资方式相比，定融属于非标准化产品，对融资主体要求低，但利率几乎是最高的。

过去几年，随着融资难度增加，各地城投平台不惜铤而走险，发行大量定融产品，导致债台高筑。许多中西部城投平台发行的定融产品，综合年利率超过10%。

“目前，重庆市面上只有一两个城投的定融产品，且经常出现断档情况，卖完就没了。”一位在重庆从事非标融资业务的人士告诉南方周末记者，2023年随时有十几个产品在售。

杨跃在北方某地财政系统任职，当地城投债规模较重，曾出现非标逾期。杨跃参与过银团贷款谈判，他向南方周末记者透露，政策要求定融、短期拆借的债务都不能用银团贷款置换。此外，银团贷款方案也要报总行审批。

放眼全国，在重庆落地银团贷款之后，仅有宁夏银川完成了这一业务。

2024年3月，银川市国资委披露，完成了宁夏首单第一批共26.14亿元银团贷款置换存量债券和非标债务工作。

具体看，中行宁夏分行、农行宁夏分行组成银团，用低息长期贷款置换银川公交公司1单3.68亿元非标债务；国开行宁夏分行置换银川城发集团2只债券和4单非标债务，合计22.46亿元贷款。

股权穿透后，两家企业的母公司均为银川通联资本投资运营集团有限公司（下称“通联资本”），由银川市国资委100%持股。

银川一家国有企业员工告诉南方周末记者，通联资本面临较大资金压力，2023年有一笔几个亿的美元债即将到期，银川的国企都在往通联资本转钱，“100万都转”。

相比正常贷款，银团贷款利率低、期限长，并非一门好生意，因此银行的意愿更为重要。

张适在西部某省城投平台任职。2024年上半年，公司争取落地了一笔10亿元的银团贷款，利率3.5%左右，亦是四大行中的一家负责牵头。

他向南方周末记者介绍，在银团贷款谈判时，牵头银行提出了更多要求，例如此前银行债务重组后，涉及该行的利息要优先保障。

 

组建“八大投”

重庆的债务负担有多重？

企业预警通数据显示，2023年重庆城投债规模达2.1万亿元，负债率[(地方政府债务余额+城投有息债务)/GDP］为111%，在31个省份中排名第六，仅次于天津、贵州、甘肃、四川、浙江。

虽然负债率偏高，但公开资料中未见发生地方债违约事件。2024年3月，重庆市财政局局长姜国杰也撰文表示，“及时足额偿还到期债务，牢牢守住债务风险底线”。

重庆是一座山城，山地丘陵占90%以上，它却是中国人口最多的城市。根据第七次全国人口普查数据，重庆常住人口3205万人，比第二名的上海多710万人。

重庆全域8.24万平方公里，下辖38个区县。1997年，重庆成为直辖市，是四个直辖市中面积最大的。

直辖初期，重庆工业基础薄弱，经济增长较慢。2001年，重庆GDP为1750亿元，增速位列全国第18位，第三产业总量首次超过第二产业。同年，广东GDP已达万亿元。

推动经济快速发展，要靠大量资金投入，但当时重庆政府财力薄弱。

“三年不吃不喝才能把债还完，哪有余力投资城市建设。”重庆市原市长黄奇帆在《重组与突破》一书中回忆，2001年到任重庆时，重庆财政收入只有一百多亿元，政府负债却高达四百多亿元。

2002年左右，重庆开始搭建市级的八家城投公司，称作“八大投”，业务涵盖能源、高速、地产、交通、旅游等多个板块。相较之下，很多地区直到2010年前后，才开始重视城投业务。

为增强“八大投”的融资能力，重庆市政府向其注入国债、土地、存量资产、财政收入、规费等资产。

《重组与突破》一书中写道，十年里，注入“八大投”的五种资金有两千多亿元。通过银行贷款、上市融资等渠道，“八大投”又融资五千多亿元，累计完成基础设施投资六千多亿元。

根据重庆市统计公报，2002年-2012年，其固定资产投资每年均保持20%以上的增速。

基建进程加快，这一时期也积累起大量的地方债务。与市级财政相比，重庆各区县能力有限，能向城投平台注入的优质资产不多，部分区县面临更大的偿债压力。

2011年，重庆市审计局相关审计结果显示，截至2010年末，重庆区县政府性债务余额2159亿元。40个区县（后合并为38个）政府中有11个区县债务率高于100%，偿债压力较大，债务风险较高。

举债主体中，融资平台债务余额1581亿元，占73%。债务来源中，银行贷款1632亿元，占76%。已使用的债务资金有69%用于市政建设、交通运输等公益性项目。

梁惠曾在重庆担任一家国有大型股份制银行的支行行长，他向南方周末记者解释，2010年左右，受经济刺激政策等因素影响，重庆多地搞园区建设，上马了各类项目，城投平台包装一下，就可以从银行批到贷款。

与贵州一样，重庆的地方官员、银行人士习惯以“恼火”形容地方债务。采访中最常听到的回答是：债务很“恼火”。普通话里，它代表生气、发怒。方言中，它意味着困难、麻烦、糟糕。

 

十年间，两条化债之路

与其他债务较重的省份不同，重庆早在2013年前后，就开始了化债之路。

其2014年预算执行报告写道，“开展存量债务清理甄别，推进分类化解，全年削减政府性债务1016亿元。”

2014年，国务院下发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，要求对地方政府债务实行规模控制和预算管理。财政部评估各地债务风险状况，对债务高风险地区进行了预警。

那时，重庆化债的主要资金来源是土地出让收入。

根据历年重庆预算执行情况，2012年其土地出让收入1313亿元，增长0.3%。2013年-2014年，土地出让收入迅速攀升，增速分别为11.8%和9.5%。

重庆市财政局债务处在2016年的一篇文章中写道，重庆市债务率已从2012年逼近警戒线的92.8%，降至2015年的77%，债务风险管控效果明显。

另一条化债的渠道是PPP模式（政府与社会资本合作）。

原本由地方财政承担的项目，引入民营企业后，能将部分城投平台的债务转至社会合作方，降低政府债务规模。

2014年，《重庆市PPP投融资模式改革实施方案》出台。据《重庆日报》报道，2016年7月，重庆市政府负责人表示，近两年先后签约39个PPP项目，总投资2600亿元，有22个项目已开工建设，推动了重庆市基础设施建设，降低了政府性债务。

化债的同时，重庆经济却进入了转型期，增长乏力。

2017年，重庆GDP增速下滑至9.3%，此前的十五年，都保持着两位数增长。2018年，GDP增速又下滑至6%，低于全国增速。

长期以来，重庆形成了汽摩、材料、电子、能源等支柱产业。

2019年，重庆市综合经济研究院研究员易小光撰文表示，前些年推动重庆经济总量迅速扩大的支柱产业，如汽车等中低端产品已面临国内外市场的天花板。重庆作为老工业基地，传统的生产基础和生产方式面临转型升级阵痛。

曾在重庆担任一家国有大型股份制银行支行行长的梁惠对南方周末记者回忆，他所在的区县，当时许多中小型民营企业都爆雷了，导致银行不良率上升，银行只能尽量和国企做业务，降低不良率。

经济增速放缓，直接影响到了财政收入。

2017年-2019年，重庆一般公共预算收入在2200亿元左右徘徊，土地出让收入则从2165亿元下滑至1880亿元。

为获得更多资金，重庆各地的城投平台开始大量发行高息的非标产品，导致一边化债，一边新增债务。

程楷在川渝地区从事融资租赁业务多年，他向南方周末记者解释，2019年左右，重庆地区城投平台发行的非标产品，票面利率迅速上升，部分年利率超过10%，算上承销费等，成本更高。

重庆是一座山城，山地丘陵占90%以上，它却是中国人口最多的城市。南方周末记者 吴超 摄

 

“1+N化债方案”

经过十余年的发展，原先的“八大投”相继退出历史舞台。

2012年，重庆高投司、水务集团、能投集团相继退出基础设施融资平台行列，转变为普通国企，“八大投”实际上变成了“五大投”。

让市场感到意外的是，2022年4月重庆能投集团及旗下15家子公司向法院申请破产重整，这是重庆最大的能源企业。

重庆能投集团一位前员工向南方周末记者介绍，当时重庆许多煤矿出现了安全事故，于是开始关停煤矿，公司经营受到较大影响。

重庆市政府官网显示，2021年关停了重庆能投集团旗下14个煤矿。2021年第一季度，重庆停止了全市的煤炭开采。

一位在重庆从事非标业务的人士告诉南方周末记者，重庆能投集团出问题后，直接影响到了重庆的城投平台发债以及非标融资业务。

随后华润集团入场，对重庆能投集团进行了重整，并成为大股东。此后，重庆能投集团不再列入重庆市属国企名单之中。

与区县城投相比，重庆市级城投及国企资产更优质，融资成本低，即便出现债务问题，也容易找到资方。

企业预警通显示，重庆有12家主体评级为AAA的城投平台，没有一家区县平台，均为市级。这意味着区县城投平台融资难度更大，成本更高。

“一些区县进入偿债高峰期，债务还本付息负担重，加之区县土地出让收入具有不确定性，潜在风险不容忽视。”重庆市2021年预算执行报告中写道。

2018年起，全国各地开始大量发行再融资债券。重庆也不例外，其2022年预算执行报告中写道，2018-2022年，重庆共发行再融资债券2936亿元。2022年，重庆政府债务余额为10071亿元。

然而，再融资债券仅是“治标”，地方债务规模仍在攀升。

根据企业预警通，2019-2023年重庆城投债务规模从1.4万亿元攀升至2.1万亿元，增幅50%。

真正的转变出现在2023年，重庆开始从各个层面严控地方债务，并制定一系列化债措施。

南方周末记者查阅了重庆38个区县过去三年的预算执行情况，2023年，各区县关于化债的表述明显增多，其中10个区县首度明确制定了“1+N化债方案”。

“1”指化债总方案，“N”指子方案。

以重庆九龙坡区举例。“1+12”化债方案中，子方案包括砸锅卖铁子方案、过紧日子子方案、政府隐性债务风险化解子方案、清理政府拖欠账款专项子方案、融资平台数量和债务的稳妥压降子方案、银行贷款及非标债务风险化解子方案等。

综合各区县预算执行情况，重庆为各区县设立了化债任务，并进行考核，例如压降高息债务、压降城投平台数量等指标。

基于各地债务情况不同，对高息债务的认定有所差异，有年利率5%以上、6%以上、7%以上三个区间。

在重庆一家城投平台任职的黎华对南方周末记者说，他所在的区县，要求压降7%以上的高息债务。

2023年10月起，各地开始大规模发行特殊再融资债券，置换城投高息的非标产品以及偿还政府拖欠企业的账款。特殊再融资债券由省级政府代发，对市县政府来说，相当于多出一笔低息的偿债资金。

2023年，重庆特殊再融资债券发行规模为726亿元，全国排名第八。

黎华总结，2023年以来，重庆最重要的化债措施就是用低息资金，置换掉高息的非标债务。一个资金通道是发行特殊再融资债券，另一个是银团贷款。

效果也很明显。中邮证券研究所研报显示，重庆城投债票面利率从2023年3月的5.49%降至2024年5月的2.90%。

 

既要化债，也要发展

黎华坦言，现在发债正变得困难。

从事融资租赁业务的程楷也描述，目前，重庆各地对城投融资都十分谨慎，“城投平台的每一笔非标业务，都要经过区县常委会讨论，通过后才能执行。”

多位地方城投人士向南方周末记者确认，2023年下半年，中央曾出台文件，确定了12个债务问题重点省份，包括天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏，要加强对其债务管控。

一位全国股份制商业银行重庆分行高管向南方周末记者证实，2023年以来，该分行几乎没有再与各城投平台新增贷款，现在只有存量业务。

根据中国人民银行重庆分行数据，2024年第一季度，重庆企业债券净融资183.4亿元，同比减少92.9亿元；地方政府债券净融资329.5亿元，同比减少225.2亿元。

梁惠向南方周末记者介绍，纳入12个重点省份后，重庆根据债务情况，将各区县划分成不同档位，有的要严格控制新增基建项目，有的则给予支持。

重庆大足区政府就在2024年政府工作报告中写道，“部分政府投资项目因化债工作要求停建缓建”。

2024年1月，中央也对12个债务重点省份的基建项目做出限制。根据部分项目招投标公告，总投资完成率未超过30%的，原则上应缓建或停建。

12个重点省份，更像是一个托底保障，能拥有较多化债政策的倾斜。2023年特殊再融资债券发行前三位的地区，均属重点省份。但融资限制等措施，也会对当地投资产生一定影响。

据财新报道，2024年初，重庆内部就提出既要化债还要发展，力争在12个省份里率先“摘帽”。前述在重庆从事非标业务的人士也向南方周末记者证实，重庆区县确实有这一说法。

12个债务重点省份就像“围城”，有的城市想“摘帽”，有的城市想“入场”。

在北方某地财政系统任职的杨跃告诉南方周末记者，他所在城市已经向国务院提出申请，希望参照重点省份落实化债政策。此前参与他们银团贷款谈判的牵头银行，也在观望批复情况。

随着重庆实施一揽子化债方案取得进展，城投融资通道正一点点打开。

上海一家融资公司员工告诉南方周末记者，公司2023年决定不再新增重庆地区业务，但现在放开了重庆一部分区县的口子。

2024年，重庆的关键词是发展。两万余字的政府工作报告中，“发展”出现了110次。

政府工作报告写道，2024年预计地区生产总值增长6%左右，固定资产投资增长4%，一般公共预算收入增长6%，“实现上述目标，困难不容低估，信心不可动摇，干劲不能松懈”。