在2000年之前的中国，还很少听到有“一线城市、二线城市”之说。

但到了2010年之后，按照一线、二线、三线、四线、五线的划分方法，把全国大中小城市进行贴标签、排排座，几乎成了所有人的惯性思维。北上广深作为中国大陆仅有的4个一线城市，“地位”更是稳固了十几年而未曾动摇。

那么，“一线、二线……城市”的说法究竟是怎么来的？又是谁来“划线”的呢？

 

 

给城市划“线”，并非来自官方

首先明确，将城市分“线”的做法，并非来自于政府官方。

我国政府对城市“等级”的设置划分，有一套自己的逻辑。

这套逻辑的核心标准，是一座城市的人口规模大小。同时，也要兼顾考虑这座城市的经济规模总量、产业功能定位、人口聚集特征、区域辐射效应、行政管理半径、国防交通需要、民族文化渊源等因素。

计划经济年代：

在这一时期，政治与经济是“一元化”的。一座城市的人口和经济“等级”，就集中体现为它的行政等级。

1955年，国务院公布了市和镇的设置标准：常住人口2500人以上、非农业人口占比75%以上的居民点可设“镇”；常住人口2万人以上的居民点可设“市”。

1958年起，国家进一步明确：人口20万以上的市可称为“中型城市”，人口50万以上的市可称为“大城市”。

此后的二三十年里，不论是国家制定的经济发展计划，还是人口户籍管理规定，不论是逐年增加设“市”设“镇”的数量，还是不同“市”的等级逐渐演化并稳定下来（形成直辖市、省会城市、地级市、县级市、中心镇、镇等若干行政等级），都是延续着这一“一元化”的逻辑。

一座城市的人口规模、行政级别、经济总量、经济辐射半径这几个维度之间，呈现高度的正向相关性。

 

改革开放初期：

80年代起，随着国民经济尤其是城市经济走向多元化，官方对于城市设置的标准和等级划分的依据，也频繁发生变化。这一时期属于从计划到市场的“过渡期”：

80到90年代，国家陆续设立了一批计划单列市，期间有增加、有减少，最终稳定为5个。

1994年，中编办正式以文件形式规定了“副省级城市”的说法，及其名单。

1982年版《宪法》在规定地方政权组织的篇章中，就以法律明文区分了“设区的市”和“不设区的市”。

1984年起，国家为适应地方立法需求，陆续分几批批准了19个城市为“较大的市”，并赋予这些城市地方立法权。

1986年，民政部将非农业人口6万以上、年国民生产总值2亿元以上作为“撤镇设市”的标准；将非农业人口25万以上、年国民生产总值10亿元以上作为实行“市领导县”（即地级市）的标准。

1993年，民政部从人口总量、经济总量、人口密度、产业结构等方面，进一步提高了“撤县设市”和设立地级市的量化标准。

90年代后期起：

行政区划的设置和行政级别的确定，自带稳定性的要求，不宜频繁变动。但随着市场经济观念深入人心，和加入WTO后外资企业带来的冲击，传统上以行政级别论城市经济“地位”的方法，越来越不能反映快速变化的社会现实。

因此，官方发布的城市“经济地位”排名，相对于其行政级别，越来越被关注。

1997年，原国家计委、国家统计局在《关于开展房地产价格指数编制工作的通知》中，正式引入了“35个大中城市”的说法，并公布了名单。

 

2005年，国家发改委、国家统计局在《关于切实加强房地产价格统计工作的通知》中，进一步将范围从“35个大中城市”扩大到“70个大中城市”，并公布了名单。由官方认可的“全国70个大中城市”说法自此形成。

在我读书的年代，电视新闻中每说到房地产市场，就必会听到“全国70个大中城市”的提法。

同样在2005年的《全国城镇体系规划》中，国家首次圈定9座城市为“国家中心城市”。

从今天的视角来看，这“35个大中城市”覆盖了全部一线城市和规模较大的二线城市，“70个大中城市”则覆盖了大部分二线城市和一些有代表性的三线城市。但是仍有个别发达的二线城市遗漏于“70个大中城市”名单之外，例如苏州、佛山、东莞就不在列。

近十来年：

在2014年之前，国家按人口规模大小，将全国城市分为小城市、中等城市、大城市、特大城市共4级。人口规模100万以上的即为特大城市。

2014年，国务院在《关于调整城市规模划分标准的通知》中，按人口规模大小，将全国城市划分为五类七档，城区常住人口100万以上的称为大城市，500万以上的称为特大城市，1000万以上的称为超大城市。

这一标准沿用至今。截止2023年，全国共有超大城市8个，特大城市11个。

但是至今，我国政府官方也从未有过主动给城市“划线”的做法。

 

 

给城市“划线”，源于外企、成于地产

既然给城市“划线”不是来自官方，那便是来自民间。

有人考证，给中国城市“划线”的做法，最大可能是来源于外资快消品企业。这个说法得到了较多人的认同。

90年代，进入中国不久的外资日化消费品企业“宝洁”亟待打开中国市场，于是联合广州社科院下属的软科学研究所，成立了一个商业研究机构。后来，这家商业研究机构又与国际市场研究集团（1973年成立于英国，是世界最大的专项市场研究机构之一）于1997年在广州合资组建了华南国际市场研究公司，专门为外资企业提供市场调研咨询服务。

据称，正是这家华南国际市场研究公司，首次引入了将中国城市划分为“一线、二线、三线”的做法。

 

从今天来看，这一考证结论有其合理性。

因为，当时国内能够实现全国范围经营的大型企业并不多。企业的经营者长期在国内工作生活，对中国各个城市的情况非常熟悉，他们主观上不会产生要新建一套城市“划线”标准的想法。

而以宝洁为代表的外来者，天然带有一种“自上而下”的展业思路，他们从一开始瞄准的就是中国全国市场，但又是刚刚进入中国，对中国国情知之甚少。快消品又是一个需要本土化定制和销售的行业。对宝洁来说，了解了中国并不够，它还需要立刻熟悉中国的各个城市。

于是，以宝洁为代表的外企，便采用了当时国外通行的市场调研方法，以快速掌握和打开中国市场。其中，把中国城市“划线”，就是一种非常直观、快捷的方式。

对于当时的中国人来说，外资企业都是“香饽饽”，外企的商业理念都是“值得被学习的”。所以，这种城市“划线”做法，从外企开始，迅速在沿海地区流行起来。

但是，基于外企、尤其是快消品行业需求而做的城市“划线”，其所选取划定的标准，一定不会有很强的通用性。一旦“跨界”，就会失效。

真正把这种仅用于商业调研领域的城市“划线”做法推广到社会大众的，是中国的房地产行业。

 

从2000年左右起，中国进入了房地产业的“黄金二十年”。

在房价蹭蹭上涨的年代中，一些通过拿地盖楼迅速积攒起原始资本的开发商，不再满足于本地市场，纷纷把目标投向全国。一些早期通过买楼置业积累下财富的“炒房大军”，同样在全国范围“跑市场”。那一时期不知全国有多少二三线城市，都痴迷于新盖一片“温州商贸城”。即使是街头巷尾的普通民众，大家的情绪点也都被房地产引燃，不仅天天盯着本市的房价，而且在茶余饭后高谈阔论的都是全国各地的楼市动向。

房地产的兴起，依托的是中国城市化的历史浪潮。房子作为商品，它的特性、价值与所在城市之间，亦存在着深度绑定的关系。

约2007年前后，各大开发商在全国各个城市铺点布局的过程中，借鉴外企“先进”做法，开始形成了一套适用于房地产领域的城市“划线”理论。

由于地产行业的特点，房地产业的这套城市“划线”标准，考虑因素比较周全。它除了分析一座城市的房地产情况，还将这座城市的经济消费水平、人口数量结构、交通区位条件、居住就业环境、国家战略地位、未来发展预期等等因素全部考虑在内，因而天然具有广泛的通用性。

这套“划线”标准一经形成，加上购房热潮带来的催化，迅速在社会上风靡。

北京、上海、广州、深圳四座“一线城市”的叫法，就是从此时开始形成的。这四座一线城市，不仅经济总量最大、人口规模最多、消费水平最贵，而且房价也是最高的。

在此过程中，一些像“克尔瑞”这样的专注房地产行业统计调查研究的公司，逐步把这套做法理论化、体系化。

到了2010年时，给城市“划线”的做法，已经在民间很有市场。此后，经过一些媒体的渲染，这一观念更加深入人心。

约2013年前后，隶属于上海文化广播影视集团的媒体“第一财经”开始定期更新全国各个城市“划线”名单，从“一线”一直排到“五线”。后来，第一财经又推出了“新一线城市”这个新名词，一下子就激起了一众城市的肾上腺激素。

就像古时科举考试的皇榜、今天福布斯的富豪排行榜一样，“排名”从来都能成为人们议论的焦点。如今，通过给城市“划线”来比较城市间经济地位的高低，基本已是全社会的共识。

时至今天，面对民间如火如荼地评议“一线城市”“二线城市”的风潮，官方的态度也是颇为开放的。

 

 

近年来，有意识地推动在经济管理中淡化城市行政等级色彩、淡化行政区划限制，已经成为各级政府的共识。

比如，1994年之后，我国再未有正式增加或减少一个副省级城市（重庆升格直辖市除外）。“撤县设市、撤地改市”一类的做法，逐渐成为遥远的故事。

相反地，可以不受城市行政区划的空间地域限制、可以打破既有城市行政级别而赋予高度授权、可以根据功能定位灵活设置政府管理模式的各类新区、开发区、自贸区、功能区，却层出不穷。

同时，“一线城市”的叫法，也不再仅现于民间。国家统计局新闻发言人在近期的一些发言中，亦采用了“一线城市”的说法，这也算是官方对于城市“划线”这一社会观念的认同。