2022年12月30日下午，十三届全国人大常委会第三十八次会议在北京人民大会堂闭幕。闭幕会后，北京大学国家发展研究院副院长、北京大学数字金融研究中心主任黄益平作了题为《数字经济的发展与治理》的讲座。

2022年底的中央经济工作会议提出，“要大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台企业在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手。”

在黄益平看来，数字经济走向常态化监管，治理体系会变得更加明确。基于数字经济具有的许多全新特性，不应简单地套用传统经济的治理方法，而应在严谨分析的基础上，做政策理念的创新。

数字经济的规模效应是否必然导致垄断？

据北京大学课题组测算，2012-2018年间，数字经济部门对GDP增长的贡献达到了74.4%。中国信息通信研究院发布的报告显示，2021年我国数字经济规模达到45.5万亿元，占GDP比重达到39.8%。不可否认，这些年中国数字经济发展取得了重要的成就。

在黄益平看来，数字技术对经济运营机制的改变可以用“三升三降”来概括，即扩大规模、提升效率、改善用户体验、降低成本、控制风险和减少直接接触。这些改变主要是基于数字技术所具有的一些全新的经济特性，比如规模经济、范围经济、网络外部性、双边或多边市场等，但由此也带来许多值得深入思考并解决的问题。

黄益平重点阐述了五大问题：数字经济的规模效应是否必然导致垄断？如何在大数据分析效率与个人隐私保护之间取得平衡？数字平台究竟会促进还是遏制经济创新？数字经济如何才能更好地助力我国实现共同富裕的愿景？怎样完善数字平台的治理功能？

黄益平说，做大企业规模、形成市场势力是每一个企业家追求的经营目标，而规模经济意味着企业的规模越大，平均成本越低、经营效率越高。这可能是得益于数字技术的长尾效应，即在完成固定成本投入之后，进一步扩大经营规模的边际成本很低，但这样可能造成一家独大、赢者通吃的局面。

数字平台企业在成为“巨无霸”之后，还可能出现“猎杀式并购”。一些头部数字平台利用充足的现金流，大量收购相近业务领域的初创企业，然后束之高阁，其目的是消灭潜在的竞争对手。

从普惠性来看，黄益平认为，数字经济有利于改善收入分配，约两亿个门槛低、工作时间灵活的“零工”就业机会是一个很好的例子。但可能还有硬币的另一面，比如“零工”就业的工作条件并不好，许多外卖员“被困在算法里”，而且他们的社会保障有待完善等。

与此同时，黄益平提到，数字平台的治理功能既包括平台本身的治理，也包括社会治理。在传统经济中，企业、市场与政府分别发挥经营、交易与调控的功能。但平台企业打破了上述三者之间的分工边界，它既是经营主体，又是交易场所，同时还发挥一定的调控作用。

“平台兼具经营、交易和调控功能可能导致的一个问题是平台既做裁判员、又当运动员，这样就有可能破坏市场秩序，造成不公平竞争，损害消费者利益。”黄益平说。

数字经济治理体系的构建需要从理念创新入手

如何规范数字经济健康发展？2020年底的中央经济工作会议提出“反垄断”与“防止资本无序扩张”，由此开启了数字经济领域的专项整治政策。

在黄益平看来，数字经济具有许多全新的特性，因此不应简单地套用传统经济的治理方法，甚至也不宜照搬欧美的一些政策实践。

以反垄断为例，判断数字经济领域是否存在垄断，既不应该简单地看“消费者福利”，更不应该只关注“企业规模”，而应该重视“可竞争性”条件，即潜在竞争者进入或退出市场的便利度。如果便利度高，潜在竞争者就可以对在位企业形成较大的竞争压力。

需要指出的是，“可竞争性”条件的决定因素是潜在竞争者进入的沉没成本，这里所说的沉没成本不只包括营业牌照，也包括用户和数据等条件。

2022年底的中央经济工作会议明确提出，“要大力发展数字经济，提升常态化监管水平，支持平台企业在引领发展、创造就业、国际竞争中大显身手。”

黄益平认为，从专项整治走向常态化监管，治理体系会变得更加明确，从而提供一个比较稳定的政策环境，这将有利于数字经济实现高质量发展。

如何构建有效的数字经济治理体系，黄益平提出了一些思路。首先，应明确数字经济治理体系的宗旨是创造良好的政策环境，形成稳定的政策预期，同时应准确界定“资本无序扩张”的含义，通过“在规范中发展、在发展中规范”，实现数字经济“做强做大做好”的目标。

“好的数字经济治理体系的核心应该是良好的政策环境和稳定的政策预期。”黄益平认为，我国的数字经济发展已经站在了全球的前排，但也出现了一些不规范甚至不合法的行为。规范行为的最有效方法是确立并落实清晰的治理规则，而不是运动式的整治，因为规范的目的是发展。

其次，搭建数字经济治理体系的顶层结构，设立高规格的数字经济治理机构，统筹政策制定并协调政策执行。黄益平建议，全国人大尽快推动制定一部能够覆盖所有数字经济领域的纲领性的《数字经济法》，统领数字经济的治理政策。

再者，黄益平提到建立三个层次的数字经济治理构架，第一层是反垄断执法，纠正市场失灵、恢复市场效率；第二层是经济监管，维持市场有效运行；第三层是企业合规管理，确保经营活动与法律、规则和准则保持一致。

此外，他建议将数字经济纳入国家的财税体系之中，先行在国内试行已经达成国际共识的数字税“双支柱”方案，改善数字经济收入在不同要素之间的分配规则，规范收入分配秩序和财富积累机制，促进共同富裕。

最后，黄益平表示应积极参与国际数字经济与数字贸易规则的制定，推动我国数字经济实现高水平、制度性的开放，大力促进数字贸易的发展，同时也为我国的数字经济企业到国际市场大显身手创造条件。