近日，河北某城投公司发布公告称，不再承担政府举债融资职能，转型国有企业后依法开展市场化经营、自负盈亏。据《中国经营报》记者不完全统计，今年已经有20家城投平台进行融资职能转型，实现更高水平市场化运作。

对此，有多位行业人士认为，“城投平台进行职能转化，无论对于当地政府还是城投本身，都是好事。一方面，从政府而言，根据相关文件要求，只有完成隐性债务‘清零’，城投平台才能进行职能转换。另一方面，从城投平台本身来说，城投市场化融资将更加多元，转型速度加快。”

职能趋向市场化

记者注意到，从2015年开始，就有城投平台逐步弱化政府属性并实现市场化转型。今年以来，则有20家城投平台主动选择市场化转型。

中证鹏元工商企业评级部研究院徐宁怡认为，城投平台进行职能转换，已经做了很多实质性工作。首先，该类别城投公司存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源。其次，这类城投公司存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等也已合格。

从20家平台发布的公告来看，大体呈现三方面内容。在城投业务运营方面，公告声明公司已经进行了市场化转型，建立健全现代企业制度，实现了自主经营、自担风险、自负盈亏的市场化运营模式；在城投债务管理方面，城投公司承担的地方债务已经纳入政府财政预算，并得到了妥善处置；此外，则是城投公司不再承担地方政府融资职能，对新增债务不再承担偿还责任，或以出资额为限承担有限责任。

比如福州某县于今年8月发布公告称，“公司具备独立法人资格，已建立现代企业制度并实现市场化经营，公司过去承担地方政府债务已纳入政府财政预算，今后不再承担政府融资职能。完全自主经营，自负盈亏。”

对此，江苏某地一位政府工作人员告诉记者，“事实上，早在2014年，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称‘43号文’）就明确提到，剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务，要严格限定在依法担保的范围内，并根据担保合同依法承担相关责任。从地方政府来看，出台城投平台职能转换的文件，就是对上述文件的贯彻执行。同时，随着地方政府化解隐性债务深入推进，城投平台的职能也从为地方政府融资转变为市场化运营。这也是向市场发出积极信号，即城投平台融资将更加市场化、多元化。”

在不少城投平台负责人看来，城投平台职能转变，不仅有利于地方政府化解隐性债务，对城投平台自身而言，也有利于充分利用政策工具实现融资多元化。一位已经实现平台职能转型的城投负责人告诉记者，实际上，如《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）规定，融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能；同时规范 PPP 融资，强调地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用 PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。“如果城投平台想通过吸引社会资本进行融资，就需要进行平台职能的转化，继而通过第三方增信等方式进行市场化运作融资，参与更多的PPP等项目。因此，保证债券、PPP等融资渠道的畅通成为城投平台进行职能转换的原因之一。”

值得注意的是，早在2018年，湖南某地就曾宣布10家城投平台一次性进行职能转换。公告内容则依据43号文、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》、《中共湖南省委湖南省人民政府关于严控政府性债务增长切实防范债务风险的若干意见》等文件的规定及要求。而就在同年审计署发布的《2018年第二季度国家重大政策措施落实情况跟踪审计结果》中，就提及湖南省多地在化解地方政府隐性债务、盘活存量资金方面，提前归还违规举借的政府隐性债务，“取得较好成效。”

化债与融资并举

哪些城投平台会优先被地方政府考虑进行职能转换？

记者梳理发现，从今年完成职能转换的城投平台来看，呈现两个特点，一是城投平台进行职能转换的多为产业平台公司，如文旅类或者矿产类公司。二是城投平台涉及委托代建、房产销售及租赁等非纯公益性业务。如有城投平台从事经营乡村建设项目投资业务，从事发电业务、供水业务等。对此，有业内人士认为，“地方政府发布城投平台职能转化，也有一定的选择性。如果是进行纯公益性业务的城投平台，则不会优先考虑。但是，如有经营能力和盈利能力的城投平台，随着其职能转化，有利于更好地开展市场化业务并且进行自主经营，则会优先进行职能转化。”

天风研究研报则认为，城投平台进行职能转换，主要出于防范和化解地方政府债务风险，且强调政府同城投新增债务的切割，对化解隐性债务的意义更侧重于增量的控制，而非存量的处理。城投退出公告包括两方面内容，一是从城投的业务经营模式角度出发，城投平台自身要实现自主经营、自担风险、自负盈亏的市场化经营模式；二是从城投的债务管理角度出发，城投退出地方政府融资平台，不再承担政府融资职能，存量债务应得到妥善处理，且新增债务将同政府进行切割。在各地公告表述中，相对于存量债务是否已经妥善处理，政府更侧重强调不再对新增债务承担偿付责任。

湖南一家城投公司融资部负责人告诉记者，对地方政府和城投平台来说，进行职能转化是化解隐性债务和拓宽融资渠道两条腿走路。“从2021年开始，地方化解隐性债务已经到了关键阶段，并且上海、广东等地已经率先宣布成为无隐性债务区域，从中可以释放明确信号，化解隐性债务直至‘清零’，是每一个地方政府必须完成的任务。同时，城投平台市场化转型随着近年来三年国企改革等政策的加持，转型也是大势所趋。所以，对城投平台来说，进行职能转换，不仅有利于拓宽融资渠道，在银行贷款、债券发行等方面更为市场化，同时也意味着不再为政府新增隐性债务，此前的存量债务也得到了有效处理。”

不过，在记者采访中，多位业内人士表示，无论是城投职能转换还是进行市场化转型，仍然任重道远。有业内人士告诉记者，“虽然地方政府发布公告，城投平台职能进行了转换，但是从实质来看，还需要得到监管和市场等认可。从今年进行职能转换的城投平台来说，当地政府仍是实控人，同时，是否满足银保监会发布的《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发（2013）10号）（以下简称‘10号文’）需要注意。”

10号文显示，退出银保监会的政府融资平台名单需满足五个条件，一是符合现代公司治理要求，属于按照商业化原则运作的企业法人。二是资产负债率在70%以下，财务报告经过会计师事务所审计。三是各债权银行对融资平台的风险定性均为全覆盖。四是存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源，且存量贷款的抵押担保、贷款期限、还款方式等已整改合格。五是诚信经营，无违约记录，可持续独立发展。

“所以需要满足10号文五个条件，才能够被银保监会划入‘退出为一般公司类’平台。在此之前，城投平台在贷款投向和债券发行上都有严格限制。但也应看到，地方政府在标准化、制度化推动融资平台转型方面作出的努力。各地方政府陆续推出关于推动融资平台市场化转型的实施意见，对推动融资平台市场化转型、妥善处置存量政府性债务、后续市场化融资等都进行了详细规定。未来城投平台市场化转型仍大有可为。”上述业内人士表示。