《中华人民共和国矿产资源法》规定，建设单位在建设项目立项前，需要向所在地区的地质矿产主管部门咨询拟建工程所在地区的矿产资源。如对已设置矿业权矿产资源造成压覆的，应与相应的矿业权人签订同意压覆的协议并明确约定补偿事项，否则不得擅自建设。

 

而在实际操作中，建设单位与矿业权人往往会先签署一个同意压覆的协议，即压覆意向性协议，待压覆范围和压覆资源量确定以后，再签署具体的压覆补偿协议，就压覆范围、补偿方式和金额进一步明确约定。

 

那么，压覆意向性协议究竟是何种性质的文件？是否具备法律效力？对此，建设单位与矿业权人往往存在不同的理解。本文将对此问题进行分析，欢迎读者一起探讨。

 

一、为什么要签订压覆意向性协议？

 

首先，与矿业权人签订同意压覆的协议，是建设单位压覆重要矿产资源过程中必须履行的一项义务。《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号）规定，建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。

 

另外，根据《中华人民共和国民法典》的规定，合法的探矿权、采矿权受法律保护。建设项目如果压覆了矿业权，势必对矿业权人的合法权益造成损害。因此，在开始项目建设前，应当就压覆矿业权事宜征得矿业权人的同意，否则存在侵权的风险。

 

压覆意向性协议最先见于《国土资源部关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》（国土资发〔2012〕77号），该文规定，建设项目用地压覆已设置矿业权重要矿产资源时，对于建设单位与矿业权人在短期内难以签订补偿协议的，建设单位与矿业权人可先签订意向性协议，协议应包括建设单位承诺按有关规定给予矿业权人合理补偿、矿业权人同意压覆等内容。

 

实际上，由于是否造成压覆、压覆资源量和压覆范围的确定需要经过复杂的调查和评估程序，建设单位与矿业权人在短时间内无法达成一致，所以不能很快完成补偿协议的签订及相关工作。故双方会签署压覆意向性协议，就矿业权人同意压覆以及建设单位同意补偿进行初步约定。

 

由此可见，压覆意向性协议是建设单位与矿业权人在短期内难以签订补偿协议的情况下，为了建设项目的推进，以及为了满足相关主管部门关于压覆审批的要求，而达成的初步文件。

 

二、压覆意向性协议的特征

 

（一）压覆意向性协议具有权利义务不明确、不具体的特点

 

由于压覆意向性协议签署于项目立项之前，一般是作为压覆调查报告的附件，此时压覆的范围及压覆资源量尚不确定。在压覆的基本事实无法确定的情况下，自然无法对补偿范围和金额作出具体约定。因此，一般来说，压覆意向性协议中仅约定矿业权人同意压覆，但是就如何补偿则不会作出安排。从内容来看，压覆意向性协议具有权利义务不明确、不具体的特点。

 

（二）压覆意向性协议所涉事项具有变动性、动态的特点

 

压覆意向性协议所涉事项具有变动性、动态的特点，基于以下几方面：

 

一是压覆意向性协议形成于项目立项之前，此时项目尚未核准，对于建设项目范围的确定仅是可研阶段的规划，能否获得立项尚存在不确定性，更无具体的初步设计明确建设内容。因此，建设项目内容存在进一步调整、优化的可能，进而导致对矿业权造成压覆的范围发生变化，甚至可能不再构成压覆。

 

二是压覆意向性协议形成于压覆审批之前，国家保护重要矿产资源，如果压覆的重要矿产资源数量多、价值大，不排除自然资源部门在压覆审批过程中要求建设单位调整建设线路的可能。

 

三是实际建设过程中，受限于施工难度、征地拆迁困难等问题，在实际施工过程中，亦存在进一步优化施工范围的可能，从而导致建设线路发生变化。

 

基于上述因素，在压覆意向性协议的实际履行过程中，会出现压覆量增加、压覆量减少、不构成压覆等多种可能。

 

综上，压覆意向性协议未能对具体的权利义务作出安排（有时是由于当事人双方未协商一致造成的），且由于履行过程中可能存在诸多不确定因素，导致履行标的发生重大变化。况且，矿业权价值的衡量又是一件相对复杂的事项。因此在实际履行过程中，很多当事人发现无法依据压覆意向性协议主张权利。

 

三、压覆意向性协议的法律效力

 

压覆意向性协议属于意向性文件还是法律意义上的合同，需要结合具体内容加以判断。

 

首先，律师梳理了意向性文件、预约合同、本约合同三者的基本区别，具体如下：

 

压覆意向性协议是否具备法律效力，换言之，当事人能否依据压覆意向性协议主张权利，不能一概而论。如果压覆意向性协议的内容明确、具体，可以依据协议约定内容进行补偿，则该协议实质上可能成为一份本约合同或者预约合同，对双方具有约束力。而如果压覆意向性协议约定内容模糊，没有具体的合同标的、履行期限等内容，则可能认定为意向性文件，对签署文件的双方则不具有法律约束力。

 

前文提及，从一般的压覆意向性协议的内容来看，由于签订压覆意向性协议时压覆范围并不明确，协议中也没有对压覆补偿的金额进行约定，协议内容缺乏明确的标的、数量，不具备合同的一般性条款，仅仅是建设项目实施前进行相关准备工作的意向性文件，属于前期的框架性质的协议，具有协商性、动态性的特点，协议双方的权利义务不明确、不具体，只能作为签订正式合同的信用基础，并不属于民法典意义上的民事合同，对协议双方不具有法律约束力，因此不能作为矿业权人主张补偿的依据。

 

四、结语

 

树人律师建议，鉴于压覆意向性协议与正式的合同之间存在的上述区别，建设单位和矿业权人应根据建设项目的不同阶段，结合双方的磋商情况，谨慎选择不同的文件形式，避免引发不必要的纠纷。

 

此外，树人律师在此提示建设单位，在矿产资源压覆纠纷案件中，建设单位是否与矿业权人签订同意压覆的协议，往往会作为衡量建设单位是否存在过错的重要标准。如建设单位未与矿业权人就压覆事项达成一致，那么往往判定建设单位对压覆存在过错，需承担相应的损害赔偿责任。而比起在压覆前就与矿业权人达成压覆补偿的一致意见，未经同意即进行压覆可能要付出更大的代价。