财政分权就是指地方政府在有限的财政收入下，因地制宜地制定政策，提供公共服务，实现经济高质量发展。

财政分权理论主要探讨中央和地方政府的财政事务管理权限，从而达到最优化的管理效率。

从既有文献来看，财政分权理论主要分为两代。

 

一、财政分权理论

（一）第一代财政分权理论

第一代财政分权理论认为财政事权的下放有利于地方政府提供公共服务。

 

其发起人是Tiebout，他在1956年提出了居民“用脚投票”的理论。

在地区没有限制的情况下，居民在各地间的流动没有阻碍。

居民在可选择的辖区范围内根据自己的需求来选择最合适的居住地，而选择的标准主要是政府提供的公共服务水平以及税收高低。

因此，为了维持一定的人口密度以发挥人口规模效应和集聚效应，地方政府会根据居民需求来提供更加合适的公共服务。

各地政府的良性竞争会促进整个社会的人才流动和结构优化，从而提高供给效率。

此时地方政府在治理方面拥有的优势显现了雏形。

 

Musgrave在1959年提出“分税制”理念，他认为地方治理需要中央政府和地方政府协调配合。

地方政府拥有的财权和事权与治理难度和强度并不匹配，中央政府应该在宏观方面投入更多的精力以维持社会稳定，给地方政府治理提供基础。

所以建立一个多层次的财政体系是很有必要的。

在各级政府管辖范围及侧重点不同的情况下，多层次财政体系是可行的。

接着Buchanan在1965年提出了“俱乐部”理念，他认为同级政府的权力和义务是相似的，同时他们拥有相同的目标和类似的手段。

所以将地方政府比喻为一个以提供地区公共服务为主旨的俱乐部，地方政府在提供服务的过程中的消耗比喻为俱乐部的成本。

 

只有当加入新的俱乐部成员带来的效益等于俱乐部外部不经济产生的拥挤成本时才达到俱乐部的最佳规模。

随后Oates在1972年提出了分权定理，他认为地方政府更加了解辖区内居民的需求和偏好。

地方政府比中央政府具有信息优势，地方政府更能针对性地提供服务，提高效率。

总之，第一代财政分权理论主要研究如何提高公共服务的效率，认为给予地方政府的事权越大，资源配置的效率越高。

（二）第二代财政分权理论

第一代财政分权理论最重要的前提是政府官员将工作上的公众利益放在第一位。

但第二代财政分权理论与第一代的本质区别就在于第二代摒弃了第一代的重要假设，而是认为政府官员也是个服从经济学假设的理性人。

 

Qian和Weingast在1997年提出政府官员未必会把公众利益放在首位，他们也会首先追求自身利益最大化。

当公共利益与自身利益不违背时，政府官员会考虑公众利益；

但如果公众利益与自身利益冲突，在约束机制不完善的情况下，地方政府可能会做出违背人民利益的决定。

除了个体的理性人假设之外，Litvack在1998年提出国家制度的完善程度也是影响财政分权改善公共服务的重要因素。

所以第二代财政分权理论也跳出了第一代的分析框架，加入委托代理模型和激励相容分析。

 

在研究侧重点也有所区别，第一代侧重研究公共服务的供给效率，第二代则侧重地方官员的行为。

第二代财政分权的核心观点是政府和居民之间必须建立起严格的惩罚机制及激励机制，只有加强对政府官员的约束，才能充分发挥制度优势，改善服务。

 

二、公共选择理论

公共选择理论又名公共选择经济学，是在20世纪中叶由美国经济学家詹姆斯.M.布坎南提出的。

该理论主要研究在一定的政治制度下，参与公共选择的各方行为及行为结果。

在西方传统的个人主义影响下，公共选择理论认为个体和整体是处于同一框架下的，个体是独立的，在机制的作用下无数个个体融合成整体，集体行为就是单一体行为的总和。

 

在这种机械的理解下，政府不管是政治上还是经济上的行为都能从个体角度解释。

该理论认为政府和国家以完全独立的个体身份，通过交流和互动参与公共选择，同时参与选择的还包括纳税人、政治家、利益集团等等。

公共选择理论的两个基本前提是“经济人”假设和有限理性假设。

（一）“经济人”假设

市场经济中的“经济人”假设主体都追求自身利益最大化，同市场经济一样，参与公共选择的主体在参与选择时也将自身利益最大化放在第一位。

 

具体来看，“经济人”假设是指每个独立个体对选择进行优劣排序，不考虑自身利益之外的因素，独立个体基于自身利益做选择，其行为受最终效用的驱使而非职位或者地位的影响。

且这种原则具有普适性，不管是身居高位，位高权重的人还是芸芸众生都无一例外。

“经济人”假设在分析公共选择时的特定含义能加强我们对人类行为的理解，每个独立的个体在选择时都会将自身利益最大幅度考虑进去，所以完全追求公共利益的人是不存在的。

在现实生活中，虽然不乏追求自身利益的同时兼顾社会利益的人，但置公共利益于不顾，“公器私用”的人也不胜枚举。

正是因为这样追求自身利益的情况存在，为了保证整体的社会效益，制度和政策应运而生。

也就有了制度是否完善以及政策的优劣之分，同时出现了公平和发展等社会问题。

 

追求自身利益最大化而对社会利益做出损害的行为并不少见，为了实现整个社会的共同利益，要充分降低对社会的损害，社会制定了政策和制度来引导和规范他们的行为。

我国现阶段的一些制度和法律与现实脱节，所以制度的实施效果未达预期，政策的强制力和约束力不足，对政府官员的引导和限制不到位。

政府官员为了在竞争中获得优势地位，把自己的政治晋升放在首位，不利于保护环境和调整产业结构。

（二）有限理性假设

“经济人”在做出选择时只要综合自己掌握的信息做出自身利益最大化的选择即可，不会因为掌握信息的多少受到限制。

而有限理性的假设首先表现出来的就是信息的不完全性，主要表现在以下几个方面：首先，上级政府和下级政府之间存在信息的不完全性。

我国政治管理体系是垂直管理体系，上级政府对下级政府的管理是多层级管理，同级政府多个并列，所以又有广范围管理的特点。

 

上级政府对下级政府信息的获取多是通过下级政府汇报的方式，而下级政府对自身情况的了解存在信息优势，向上级政府汇报时的主动权也握在下级政府手中。

为了突出自身的政治建设功绩以获得上级政府的肯定和晋升机会，下级政府往往对汇报信息有所保留。

筛选对自己有利的消息汇报给上级政府，所以上级政府难以掌握真实完整的信息。

为了改善此类情况，上级政府设立了监督机制，但监督机制运行的前提是上级政府掌握完整的真实信息，所以监督机制难以发挥效用。

 

上下级政府间的信息不对称决定了上级政府在信息的获取上依赖下级政府，也容易出现被下级政府误导而做出决策的情况。

其次，各级地方政府与选民之间也存在信息的不完全性。

选民获得关于地方政府官员的信息有限，相较于政府官员，选民处于信息劣势。

政府通过信息披露的方式向选民传递信息，但信息披露机制的不完善也使得选民无法掌握全部信息。

在缺乏地方政府信息评级的情况下，愿意且有能力审查地方政府的选民少之又少。

基于以上原因，选民容易受到政府官员的误导而做出政府官员希望的选择。

 

再次，有限理性还表现在地方官员在多种方案中做最优选择时。

官员的价值取向和目标并非单一不变的，而是多元且变动的，并且受现实条件的约束。

由于价值体系偏好不清晰且多变，官员就难以通过标准的评判对价值和目标进行优劣区分，所以就难以从众多选择中选择最佳方案。

各级政府的管辖范围和治理重点不同，官员在价值追求上就会存在偏差。

所以地方政府在选择时会把本级政府利益放在第一位，优先考虑本级政府，忽视上级政府的利益。

除了价值选择的不同，地方政府也不遵循效率最大化原则，而是会更偏向寻租空间大的方案，在引进外商时有了更大的操作空间。

最后，有限理性表现在官员自身能力上。

 

选择优质方案离不开地方官员较强的个人能力，比如夯实的专业知识，丰富的理论和实践经验。

但是能同时拥有这些品质的地方官员是少数，多数官员在选择方案时不能准确判断效益和成本。

政府的工作应立足公益性和普惠性，但地方官员却容易把政府的工作特点与收益混为一谈，在选择方案时坚持成本最小化，收益最大化，违背了政府的本质。

在引入外商时容易做出随意的决策。