农用地综合整治是农村土地综合整治的一部分，主要是各级政府通过政府财政拨付一定的整治资金对耕地、园地、林地等进行整理，还包括农用地基础设施建设、农田防护与生态环境建设以及低效地改造和污染土壤修复等方面的综合整治。农用地整治近年来在全国积极推进，对于农业生产条件改善、提高农业综合生产能力、保障耕地总量动态平衡等方面具有明显的推动作用，同时农用地整治资金需求巨大，对资金、资源的利用效率尤为重要，前期主要以政府管理为主导，由于土地整治工作的复杂性，过程中存在分工不明、效率低下等问题，近年来随着市场机制更加成熟，土地整治投融资模式更加多样化，土地整治参与主体更多，为实现农用地整治工作的健康长远发展，下面就目前的投融资模式进行探讨。

 

图1 农用地整治主要内容

 

一、投融资模式特点

 

当前，农用地综合整治融资来源构成比较多样，包括财政性投入、政策性投入以及市场性和个人投入等，但是对于保障农用地综合整治资金需求而言仍有一定的不确定性，此外，农用地综合整治在投资结构、融资方式、主体作用等方面也存在一些特点和问题，需要进一步探索融资模式，建立合理的筹措与运作机制。

 

（一）投资主体多元化，政府主导

当前农用地综合整治项目主体包括国家政府、企业、个人，但作为一项高投入的公共属性较强的基础性投入，其中政府仍为投资主体，另外在土地整治过程中，政府还肩负着资金的分配、监管、评估的责任。

 

（二）资金规模来源渠道相对集中

农用地土地整治资金来源以政府直接投资为主，其他主体为辅。当前农用地整治资金总投入中，市场资金（企业等社会资本）与个人（农民等农用地经营主体）资金投入占比较小，更大的比例还是源自政府投资，主要包括各级政府财政预算拨款与银行贷款。

 

（三）政策鼓励，融资渠道不断创新，融资模式逐渐多样化

 

政策上鼓励创新投融资模式。农用土地的大规模整治涉及大量的资金需求，只是依靠国家财政投入明显不足，且政府投入还会受政府财政总额、其他项目竞争等影响，此外还存在财政拨款时间与土地整治资金需要时间错位等问题。因此土地整治单纯依靠政府投资已经无法满足需求，土地整治投融资模式必须创新，拓宽融资渠道。2008年，国土资源部发布《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》明确提出“积极探索土地整理市场化运作模式，引导公司、企业等社会资金参与土地整理复垦开发项目；新增加的耕地可在省级国土资源部门统筹安排下有偿使用；有条件的地方，可以建立土地整理复垦开发基金，扩大资金渠道”。2015年财政部发布《创新投融资模式加快推进高标准农田建设的通知》希望通过创新投融资模式，撬动金融资本投入，并提出了“主体自筹、银行贷款、财政贴息”的贴息模式和“主体垫资、银行贷款、财政补助”的补助模式。

 

（四）目前主要融资模式

 

1、财政专项整治资金模式

投资主体：主体明确，专款专用，效率偏低。投资主体为各级政府，整治资金通常由政府财政资金拨付给当地农村土地综合整治办公室，然后由土地综合整治办公室形成专项账户，建立各项资金使用审批制度，负责资金的分配、监管和运转，同时全面负责整治项目的评估、工程监督、效益评估等各个环节，一般可以做到专款专用，但也容易存在内部分工混乱、效率偏低，资金使用效益低等问题。

 

资金来源：资金来源渠道主要为财政资金。专项整治资金主要来源于新增建设用地土地有偿使用费，国务院或省级人民政府在批准农用地转用、征用土地时，向取得出让等有偿使用方式的新增建设用地的县、市人民政府收取的费用。该项基金主要用于保护耕地，促进节约集约用地。该项基金收入30%上缴中央财政，70%上缴地方财政；此外还可从其他资金中抽取，例如政府从土地出让金中提取专项用于农业土地开发的部分。

 

资金使用：专款专用。一是耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地，是指能源、交通等项目占用耕地范围突破土地利用总体规划，按《土地管理法》需要“占多少，垦多少”，但建设主体没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求，按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费；二是土地复垦费，专项用于土地复垦，指由于挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，以及没有条件复垦或复垦不符合要求的，应当按规定缴纳土地复垦费。

 

资金具有无偿性、无风险性。土地综合整治是政府职能的一部分，财政拨付的资金是无偿的，土地整治机构既无需偿还本金，也无需偿还利息，但资金拨款数量受政府财政收入以及其他因素影响具有一定的不确定性。

 

2、PPP模式

投资主体：政府引导，社会资本参与，共同合作。国家在政策上鼓励社会资本参与包括土地整治在内的重点领域建设，PPP模式下双方全程合作，共同设计开发，风险共担。PPP模式主要适用于项目启动资金不足或周转资金不足的农用地综合整治项目。

 

实施模式：主要有三种模式，各自适用于不同的农村土地整治项目。一是农业经营主体先建后补；二是财政资金引导企业投资；三是BOT模式，三者在农村土地整治适用项目、社会资本方、收益回报等方面存在一定的差异。

 

表1 土地整治PPP模式下的三种主要方式

 

3、土地收益保证贷款模式

实施方式：政府成立融资服务平台，解决农民信用不足和担保人难找问题。具体是，农民以土地未来收益做保证，与政府融资服务平台，如吉林省为物权融资公司，签订土地承包经营权流转合同，再由融资服务公司向金融机构提供担保，最后由金融机构直接向农民发放贷款。

 

收益回报：利率低，风险可控。收益主要来源于贷款利息，但贷款利息偏低，如农民未能按约还款，融资服务平台将土地经营权在一定期限内转包给第三方获取收益，并用收益还款金融机构，地方承包到期后，土地经营权再返还原经营主体，整体风险可控。

 

4、城乡建设用地增减挂钩模式

实施方式：基于占补平衡思路，将农村建设用地整理拟复垦为耕地的地块和等面积的城镇建设地块组成项目区，通过土地整理复垦将原农村建设用地整治为农用耕地，减少农村建设用地指标数，等量增加城镇建设用地指标，与此同时可确保项目区内耕地面积有增加、质量不降低。此外，在政策允许范围内扩大指标流转范围，能够有效提高项目融资效率，推进农用地综合整治项目落地实施。在具体的实施过程中，按照项目投融资及运作主体又可以分为政府主导模式、企业主导模式及农村集体自主模式。属于在政府资金及社会资金基础上拓展资金来源的有益探索。

 

收益回报：主要通过指标的周转或“地票”交易，获得土地级差收益，用于发展农村集体经济，农村土地整治以及农村基础设施和公共服务配套设施等建设。

 

二、案例解析：山东临沭县城乡建设用地增减挂钩模式

 

近年来山东省在新农村建设中在破解资金投入、拓展融资渠道等方面，开展了一些有益的探索，其中临沭县通过城乡建设用地增减挂钩的方式在多个乡镇推进农村土地综合整治，取得显著效果，具体如下：

 

（一）实施主体

政府引导，市场化运作。在整治项目中市、县政府方面发挥主导作用，是项目的实施主体，各镇街结合村镇规划，确定增减挂钩项目，制定实施方案，向县增减挂办公室申请。其中资金调配实施市县镇结合，市县财政拨款，镇街调配奖励资金。

 

（二）实施方式

坚持农村集体土地所有制度，通过推动农村居住模式由原来的散居模式向社区化模式转变，通过宅基地流转，在留足社区建设用地的基础上，剩余部分通过复垦置换获取收益，解决了城镇建设用地不足及农村生存就业问题。

 

（三）资金来源

资金筹集以政府为主导，同时大力引导和扶持社会资金。政府资金主要来源于财政资金。政府资金主要应用在两个方面，一是拆迁复垦补助费，2019年新增的增减挂钩项目，复垦奖补标准大幅提高，新增耕地拆迁复垦补助费为每亩27万元；二是复垦达标奖励资金，在发放拆迁复垦补助费的基础上，如果第一年即完成拆旧且复垦土地达到市级自然资源和规划部门验收标准的，新增耕地每亩奖励资金为3万元；第二年完成拆旧且复垦土地政府标准的，新增耕地每亩奖励资金为2万元。

 

在整治项目中，充分利用土地增减挂钩政策融资，大力扶持社会资本。临沭县以文件的形式制定出台《农村住房建设用地管理办法》，提出“农村住房拆迁腾空土地复垦还耕、原地还建、异地置换三项处理措施”，规定多余土地“既可以用于村集体发展第三产业，也可以招拍挂的程序从事开发建设”，所产生的土地收益全部由村集体支配。

 

（四）规范节余指标使用

县自然资源和规划局通过建立增减挂钩节余指标管理台账，对增减挂钩节余指标实行县、镇（街）比例分成，完成年度规定任务内的指标按10%的比例由镇（街）用于乡村振兴发展用地；超出规定任务部分的指标按20%的比例由镇（街）用于经济发展用地。各镇街当年度完成的增减挂钩指标任务以外的节余指标，可以按照100万元/亩抵顶招商引资任务。原则上，优先保障改善民生、新旧动能转换、新兴产业及投资强度大、亩均税收高的项目用地。

 

三、注意事项

 

（一）避免政府形成新的土地财政依赖

在增减挂钩项目中，收益分配在县政府、乡政府和村集体与农民之间呈现出橄榄型特征，形成了新的乡政府土地财政依赖。

 

（二）社会资本方的管理问题

引导社会资本有利于解决资本不足、资金运作效率低等问题，但也应注意以下方面，一是加强土地用途关注，守住耕地红线，社会资本方不得随意改变土地既定的用途；二是，注意维护农民利益，通过制度设计保障政府、农民、社会资本方的利益；三是政府财政资金使用应公开公平公正，介绍各方监督。

 

（三）注意整治项目的可持续增益收入

部分整治项目收益一次性化，后续由于需求不足等问题，项目可持续收益乏力，不利于农村长远发展。

 

（四）注意整治项目整治成本，科学统筹规划

当前农用地综合整治工作资金较为缺乏，政府财政较为紧张的情况下，往往通过银行贷款获取资金，土地整治通常资金需求量巨大，贷款利息额也比较大，增加土地整治成本，因此在项目申报与选择应科学统筹规划。