一、混合所有制经济的内涵界定及重大意义

（一）内涵界定

在现有经典理论中，混合所有制、混合所有制经济（Mixed Ownership Economy）与混合经济（Mixed Economy）是相关但又不同的概念。混合所有制本质上是关于所有制的制度安排，混合所有制经济是指各种不同所有制资本，通过多元投资、相互融合而形成的产权配置结构和经济形式，混合所有制经济和混合所有制在理论界经常被混用。而混合所有制经济是与混合经济不同的概念，应该对二者加以区别。根据《牛津经济学词典》，混合经济用于描述一个介于放任自流市场经济和计划经济之间的经济，特指有市场机制和政府干预并存的经济。因此，混合所有制经济可以说是混合经济的产权基础。

从定义的方法论出发，理解混合所有制经济的一般性内涵，应该涵盖宏微观视角、不同产权主体以及实现形态三个维度。混合所有制经济在我国特定语境中的内涵应该基于狭义微观企业层面。混合所有制本质上是股份制的一种形式，其特殊性在于，混合所有制是公有、非公有不同产权主体资本的混合。由此，我们认为混合所有制经济的内涵如下：是指公有制资本与其他多种经济形式的非公资本，通过股份公司形式，共同从事生产经营活动，实现产权主体多元投资、交叉持股、融合发展，故而形成的一种具有产权结构多元、治理结构优化特征的现代企业形态和微观经济形式。它反映了企业内部公有制主体与私有制主体之间利益共享、风险共担的经济关系。

（二）历史起点

我国发展混合所有制经济的历史起点可以从以下三个方面来理解。

第一，完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是我国发展混合所有制经济的基本出发点。西方市场经济国家有很多合伙制企业和股份制企业，但一般都是建立在私有制基础上的私人合伙和私人入股，而较少有不同所有制资本的结合。我国出现和发展混合所有制经济，主要源于国有企业改革，源于寻找公有制同市场经济相结合的形式和途径，源于现阶段实行的适合中国国情的公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。

第二，发挥国有经济主导作用和推进国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，是我国发展混合所有制经济的主要方向。混合所有制企业是与国有企业、民营企业长期共存的新型、现代企业组织形态。通过混合所有制形式，可以着重解决国企股权比例过于集中、市场化运行机制不健全等问题，建立国有资本动态流动机制，不断推进国有资本布局战略性调整，提高国有资本的集中度和配置效率。

第三，鼓励非公有制企业参与国有企业改革、鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业，激发经济活力，是我国发展混合所有制经济的重要导向。从世界各国产权制度改革的历史与趋势看，呈现出国有化与私有化交替进行的趋势，总体目标是社会福利最大化，改革具体路径在于效率与公平的权衡。西方国企引入混合所有制模式意义在于，盘活政府拥有的存量资源，将有限的资源用于更需要政府有所作为的诸如基础教育和医疗领域；同时可以给市场更多的投资机会；还可以提高国有企业的透明度，扩展资本金来源渠道，降低整个运营成本。我国发展混合所有制经济与西方社会对基础设施、公用事业等领域大规模的私有化等目的有所不同，可以通过股权多元化激发市场主体的活力和创造力，实现微观体制有效调整。

（三）重大意义

从本质上来说，发展混合所有制经济可以实现资源要素有效配置和微观体制有效调整，我国发展混合所有制经济肩负着改革、发展与开放等宏观经济任务和多重历史使命。

一是有利于加快推进供给侧结构性改革。发展混合所有制经济，将进一步弱化国企在一般竞争性领域的控制力，实现与民企的优势互补和公平竞争，通过资源再配置释放效率红利，有助于国有企业通过市场竞争提升经营效益与效率，也有助于非公企业在公平竞争中发展壮大，培育具有国际竞争力的微观企业主体和高效高质的供给体系，从而助力供给侧结构性改革，进一步激发市场活力，既而解放和发展生产力，为我国保持经济中高速平稳增长创造必要条件。

二是有利于塑造公平市场秩序和公正分配格局。发展混合所有制经济，将逐步实现国有资本和民营资本间无差别的产权保障，营造平等竞争的市场环境，吸引民营资本进入传统垄断行业领域，有利于塑造公平的市场秩序。同时，发展混合所有制经济能够通过削弱国有资本不合理垄断地位，减少其超额利润带来的超额收入，避免因国企特权造成的群体性收入差距问题，并通过产权多元化优化治理结构和内部收入分配机制，重塑公正合理的社会分配格局。

三是有利于全面提高开放型经济水平。发展混合所有制经济，通过国有经济布局有进有退的战略性调整，有利于顺利突破国际双边或多边投资贸易协定对于我国国有企业的相关约束，有利于我国加快适应新一轮全球贸易投资规则，在更广范围和更高层次上推动全方位开放，全面提升开放型经济水平。

四是有利于切实化解系统性经济风险。发展混合所有制经济，推进国有资产监督管理体制改革，由"管企业"向"管资本为主"转变，切实淘汰"僵尸企业"，有利于破除政府干预企业经营决策的行为，让混合所有制企业真正成为自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束的市场经济主体，从而有效避免国资在预算软约束下的盲目扩张，防范化解相关企业的债务风险，从而有助于消弭全社会系统性风险。

二、混合所有制经济的发展现状与主要问题

经过多年的探索，混合所有制经济从少到多，在国民经济中的比重已经占到了三分之一强，但是"数量不少、质量不高"，仍然处于粗放式的混合状态，面临着顶层设计不明、国有股权一股独大、"混而不合"、民营资本进入垄断行业面临"三重门"等问题，形成改革最大公约数仍然任重道远。

（一）发展混合所有制经济的实践探索

1、总体发展规模可观

全国国资委系统监管的国有企业总数15.6万户，实现混合所有制企业户数比重约43%，其中一大批国有企业在境内外资本市场上市。上述统计没有包括文化、出版、烟草、铁路、邮政、交通、金融系统以及一些事业单位所属的国有企业改制情况，由此估算，混合所有制经济占我国经济的比重大体为三分之一以上。

2、行业分布范围宽泛

除关系国家安全的国防军工、战略物资储备等少数特殊领域，几乎绝大部分行业领域都可以发展混合所有制经济。工业领域，金融、文化等服务业领域，基础设施和公用事业领域，以及电信、能源等垄断性领域都有不少混合所有制企业的典型案例。当前混合所有制经济发展较为热点的领域，是石油、石化、电信、电力、金融以及医疗、市政公用事业等高门槛行业。

3、非公资本参与谨慎乐观

非公有制资本出于获得转型发展、追求规模经济、规避市场准入门槛以及利用国企资源优势等各种动机，采取上市、资产重组及参与新建投资项目等多种方式实现与公有制经济产权混合，在绝大部分产业领域都有非公经济参与的混合所有制企业。目前民营资本普遍对体制障碍较少、资产边界清晰的增量混合，即新建项目发展混合所有制经济较为欢迎。近年来，相比于实业资本的战略投资，包括私募基金、各类信托基金在内的金融资本表现更为活跃。为保障自身利益和长期可持续发展，民营资本控股权要求日益强烈，即使不能控股，也要求有平等的地位和知情权、话语权，积极参与公司治理。

4、实现方式各地探索创新

十八届三中全会后，20多个省级国企改革方案和配套措施陆续出台，发展混合所有制经济体现在改革方案中。各地都提出了改革的数量目标，广东计划到2020年混合所有制企业户数比重超过80%。一些地方提出分级发展混合所有制经济的目标，如四川明确提出省属二、三级企业全部都要改成混合所有制。上市成为最重要的混合途径，上海提出以企业整体上市的方式推进混合所有制经济发展。

 （二）发展混合所有制经济面临突出矛盾

1、实现范围有待明确

实践中仍难以建立边界清晰的发展混合所有制经济的正面清单或负面清单，哪些是关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域认识有分歧，混合所有制经济的底线和红线尚不明确。国有资本有进有退难把握，操作中不断引发"国进民退"或"国退民进"的争议。如何在垄断行业推进混合所有制经济难度较大。国企在竞争性领域如何发挥作用，在一般竞争性领域是否需要退出？上述顶层设计不清的情况下，各类产权主体动力不足，不能实现共存多赢。

2、国有资本"一股独大"现象仍很突出

从产权结构这一混合所有制经济的微观基础分析，已进行"混改"的企业股权结构依然不合理，只有产权多元化的形式，没有公司有效治理的实质。国有企业上市多以圈钱为目的，存在一股独大、内部人控制、侵害小股东利益的问题，仍处于"混合"的初级阶段。根据课题组对487家上市公司的量化分析结果，在上市公司中国有股的比重依然偏高，国有股占比50%以上企业的效益和效率水平，均低于相对控股、参股或其他无国有股份企业。从国有企业集团组织结构纵向角度看，母公司层面产权多元化改革停滞，多是单一股权、国有独资形式。集团内部子公司层级越低，混合的比例越高，下属五级公司混合比例高达80%以上。低层级改制的活力和效率等收益均被一股独大的母公司所消耗或侵占，集团母公司行政化倾向严重。

3、民营经济进入面临诸多歧视和壁垒

民营企业仍然面临"玻璃门"、"弹簧门"、"旋转门"等"三重门"约束，市场准入仍是民营经济参与混合所有制经济发展的主要障碍。民营企业还面临已有的其他政策不支持建立非公经济控股的混合所有制问题。现有的国有资产管理体制也不支持发展非公经济控股的混合所有制经济。对于能否建立平等关系，以及能否保障投资安全性、稳定性，"黑头"法规能否抵得住"红头"文件等等，民营企业充满担忧。

4、操作实施仍存在短板和风险

国有资产定价机制是发展混合所有制经济的难点。当前对于竞争性国有资产仍具有市场属性、定价是竞价博弈过程的认识不到位，定价机制难合理。涉及国有资产转让、清算和退出等交易行为，交易对象是非公企业时，国有资产流失始终是一把高悬的利剑。国有企业改制中确实存在国有资产贱卖现象，存在部分官员或高管暗中交易、利益输送、收受贿赂、寻租腐败等不规范问题。定价偏低与国有资产流失背后的深层次问题，是没有真正建立起能够针对内部交易、合谋等道德风险的有效机制。

5、行政化国有资产管理方式难适应

现行国有资产管理体制已不能适应国有企业发展混合所有制经济的新要求。国有资产管理监管机构集出资人代表、管理和监督职能于一身，难以摆脱"婆婆"兼"老板"的角色，定位和权责模糊，国资委对改制企业管理的行政化倾向严重，管理"横向到边纵向到底"，渗透到企业各个层级和方方面面。据不完全统计，目前国资监管机构对国有企业的审批事项达到100多项，只要有国有资本就要"一竿子管到底"，管得过细过深，严重束缚企业手脚。

三、发展混合所有制经济的基本思路与途径

围绕"两个毫不动摇"，发挥市场配置资源的决定性作用，在明确混合所有制的实现范围、提高国有资本的集中度和配置效率基础上，以优化股权结构为突破口，丰富混合所有制改革实践成果，探索金股、优先股等创新方式，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制经济，着力推动混合所有制经济从追求形式和数量的"粗放式"混合，向更为重视发展内涵和质量的"集约式"混合转变，使产权多元、治理优化的混合所有制成为社会主义基本经济制度的重要实现形式，为完善社会主义市场经济体制夯实微观基础。

（一）明确范围，通过分类确定混合所有制经济的红线与底线

把混合所有制企业与纯粹国有企业分开，还原混合所有制企业商业化、市场化地位。根据国有经济功能定位，通过分类的方式推进混合所有制经济发展。国有独资和绝对控股的领域即是混合所有制经济的红线和底线。

1、少数领域缓行混合所有制经济

少数涉及国家安全的特殊领域，应靠纯粹国有企业或非营利性机构实现，发挥弥补市场失灵的作用，如国防军工、战略物资储备，电力和铁路等网络调度以及基础性研究等，这类企业或机构更多是以提供公共产品和服务、增进社会效益为目的，暂时不适合发展混合所有制经济。此外，国有资本投资运营公司也可以保留国有独资的形式。

2、多数行业和领域加快混合所有制经济发展

在竞争性行业以及多数基础设施和公用事业领域，国有企业改制为混合所有制企业应无禁区，可通过多种途径与社会资本交叉持股，或采取PPP模式。混合所有制企业要遵循市场规律，公平参与竞争，以为股东和社会创造价值、增进效率为目标。鼓励社会资本加强交通、能源、水利、环保、社会性基础设施投资，推动核电、电网、油气管网、铁路、电信等领域投资主体多元化。

表1 垄断行业PPP股权合作形式

3、一般竞争性领域国有资本建立动态有序退出机制，允许发展非公资本控股的混合所有制经济

国有资本从不具备竞争优势、效率低下、无法有效发挥作用的领域退出，动态流向经济社会发展不同阶段的重点领域，实现国有资本投资运营服务于国家战略目标的定位。对于餐饮、家电、房地产等一般竞争性领域，要加大引入民间资本力度，通过产权转让、资产处置等多种方式，降低国有资本持股比例，实现国有资本有序退出，允许发展各类非公有资本控股的混合所有制企业。

（二）突出核心，把优化股权结构作为发展混合所有制的突破口

加快在竞争性行业领域发展混合所有制经济，优化股权结构，发挥各类资本取长补短、相互促进作用，实现资源的有效配置，推动混合所有制经济从追求形式和数量的"粗放式"混合，向更为重视发展内涵和质量的"集约式"混合转变，真正促进国有企业体制机制转换和市场主体地位形成。

1、配置合理的股权结构是混合所有制的关键所在

必须把优化股权结构作为发展混合所有制经济的突破口。除国有资本必须保持独资、绝对控股的红线底线外，国有企业混合所有制改革要突破"限制股比"的思维方式，积极引入各类投资者（见表2）。配置合理的股权结构是发展混合有所制的关键核心，国有资本可采取相对控股或参股方式，允许非公资本持股比例占三分之一强等股权结构安排较为实际，使投资者真正到位，建立用手投票的机制而不是用脚投票的机制，让其它股东在公司决策和有效治理中发挥关键作用。探索建立国有股东"金股"机制，通过约定对特定事项行使否决权，保障国有资本在特定领域的控制力。

表2 优化国有企业股权结构

2、重点在大型国企集团公司层面发展混合所有制经济

除少数母公司必须采取国有独资形式外，多数企业集团重点是推动一级企业也就是母公司层面股权多元化改革。通过引进战略投资者、兼并重组、公开募股、交换股权、中外合资、债权转股权等办法，借助资本市场和金融创新，多方式、多渠道让非公资本积极参与。推进具备条件的母公司整体上市也是国有企业推进混合所有制的重要途径。对于体量过大的大型国企，可适时进行"拆分剥离、规模去恐龙化"的资产重组，实施"归核战略"，提高核心竞争力，在此基础上积极发展混合所有制经济。

（三）创新方式，多渠道丰富混合所有制经济实现途径

鼓励非公有资本以参股或控股方式参与国企改革，通过PPP模式进入特许经营领域，消除所有制歧视和各种隐性壁垒，带动民营经济转型升级和健康发展，进而激发市场主体的活力和创造力。

1、鼓励发展非公有资本参股或控股的混合所有制经济

促进民营企业等非公有资本通过并购重组、控股参股等方式全面参与，鼓励发展非公资本控股的混合所有制企业。支持非公资有本投资通过PPP方式进入基础设施和公用事业建设运营项目，进入国有经济布局"红线底线"之外的行业领域，除规定领域外，对引入的民营资本股权比例不设限制。引导非公有资本通过证券市场、产权市场等平台，以出资入股、股权收购、认购可转债、股权置换等多种方式参与国企混合所有制改革重组、改制上市或上市公司的增资扩股。针对民营企业资本规模相对较少的实际，允许其联合起来通过设立股权投资、风险投资等基金方式，捆绑起来参与国有企业改革。非公有制企业收购、兼并的资产价格确定要遵循市场原则，增加透明度，防止暗箱操作。在公司治理层面，为保障非公有资本小股东的知情权和参与权，可以通过公司章程约定的形式，保障民间资本和小股东在董事会的席位和话语权。

鼓励与外资在境内外合资合作。继续利用外资参与国有企业改制重组、合资合作，提高合作的质量与效益。加快改制企业走出去步伐，通过海外并购、投资、合资合作等方式，获取国际资源、市场、技术等资源，以混合所有制企业形式深度参与国际竞争和全球产业分工，提高国际竞争力，规避发达国家主导的全球贸易投资规则对国有企业的避垒。

有选择地进行员工持股。在国有企业与混合所有制企业选择中，仅在改制为混合所有制企业后进行员工持股；在垄断行业与竞争性行业选择中，仅在竞争性行业考虑员工持股；在国有企业经营主业和辅业选择中，仅在辅业改制、资产剥离中考虑员工持股；在资本密集型与人力资本贡献大的知识密集型领域中，仅在知识密集型企业中考虑员工持股；在全体职工与部分骨干人员持股选择中，选择经营管理层、技术业务骨干持股为好。重点在知识产权贡献大的高新技术企业率先实行员工持股，形成金融资本与人力、技术资本等要素融合发展，进一步激发企业发展的内生动力和创新力。

2、采取金股、特殊管理股、优先股等多方式探索创新

以"金股"等创新方式，保障国有资本的影响力。"金股"作为一种政府持有的对特定事项行使否决权的股份，实质是政府特权，可以监测和否定企业损害或者不利于国家整体利益和战略的决策，特别防止外资收购我国重要行业的企业。

探索建立特殊管理股制度。特殊管理股是通过特殊股权结构设计，使创始人股东在股份制改造和融资过程中，有效防止恶意收购，并始终保有最大决策权和控制权的股份。我国重要国有传媒企业转制、股份制改造过程中也可探索实行特殊管理股制度。

推行优先股方式。相对于普通股而言，优先股是股份公司发行的、由公司发起人或公司内部职工持有的、比普通股享有优先分配股息和公司剩余财产权利的股票。通常情况下，优先股股东不能参与公司的经营管理。但是，当公司研究与优先股有关的问题时，优先股持有人则有权参与会议。

 （四）规范程序，实施过程和操作细则决定着混合所有制的成败

实施过程和操作细则同样决定着混合所有制经济的成败。改革必须自上而下进行总体要求，并与尊重基层创新精神相结合。国有资产评估定价机制是实施过程中的关键一环，依法依规操作才能有效规避国有资产流失的风险。

1、推动改革自上而下系统性实施

国有企业发展混合所有制经济总体要求自上而下、分层分类推动实施，并根据地方国有经济分布特点，尊重基层的创新精神。加强中央层面的顶层设计，对目标任务、实现路径、政策支持、保障措施、风险防范等相关内容进行系统性设计，对其中的关键性问题，如改革的突破口、切入点、分歧点、风险点给出清晰的答案。同时，要充分发挥地方基层的积极性和创造性。允许各地针对各自面临的主要矛盾和实际问题制定符合地方特点的实施方案，进行改革创新。允许地方政府通过发展混合所有制经济来清理地方债务，允许服务于地方城市建设的融资性平台公司引入社会资本，减轻地方政府的财政负担和加强风险防范。

2、完善国有资产评估定价机制

进一步优化程序，更多通过公开的、全国性资本市场和产权股权交易市场，实现企业有形与无形资产价格发现的功能，提高市场效率，推动相关配套制度建设和监管改革，从制度设计上避免国有资产流失。首先，按"进场属常态，协议属例外"原则，制定例外清单和例外审查制度。对于国有资产产权转让，制定明确的例外清单，并建立严格的例外审查机制，聘请独立的第三方对引入战略投资者的必要性和可行性进行论证。清单之外的国有资产转让，一律进入产权交易所交易。其次，允许更多企业在全国性交易所上市，并建立与地方交易所对接的全国性交易信息平台。全国性的产权和证券市场是资产价格发现的最佳场所，允许更多国有企业在全国性交易所进行资产和产权交易。建立全国性的国有资产转让信息平台，实现与各地方产权交易所信息对接，解决信息披露和竞价不充分等问题。此外，加快建立"法定审计+法定评估"体制。在国有产权转让前引入强制性专项审计，形成"法定审计"机制。同时，国有资产和产权转让引入强制性评估，即"法定评估"，明确评估过程中的法定权责关系。

3、规范推进混合所有制的操作流程

发展混合所有制经济，在实施操作过程中，要坚持分类实施、梯次推进；控制节奏、优化程序；政府引导、相机抉择；先易后难、增量优先。推进混合所有制应履行法律法规明确的程序，依法合规进行，防止关联交易和利益输送。

 （五）完善监督，构建国资管理新体制是混合所有制成功的保障

以混合所有制改革为契机，通过组建或新建国有资本投资运营公司，推动实现国资管理从"管人管事管资产"向"以管资本为主"转变，近期完善国有资本管理方式，减少行政干预，进一步提升国有资本管理效能。远期构建国有资本统一管理新体制。

1、完善国有资本管理体制

国有资本管理去行政化，完善对混合所有制企业管理方式，从"管控"走向"治理"。优化管理监督职能，制定出资人审批事项清单，明确出资人权力边界、企业自主权边界。通过依法制定或参与制定公司章程，出资人仅以国有资本股东身份，通过股东大会或董事会参与公司决策和分享收益，体现出资人意志。创新国有资本管理新机制，国有股权低于50%的混合所有制企业，国有股东按约定治理模式行使权利，实行更加市场化的产权管理方式。远期探索构建监管统一的国有资本管理新体制，除国资委系统现行管理的工业、能源、通讯、运输行业外，还要逐步将金融、铁路、烟草、文化等行业纳入统一的国有资本监督管理体系，实现国有资本管理整体性、协同性改革。

2、国有资本投资运营公司是实现"以管资本为主"的关键

组建国有资本投资公司或运营公司（简称"两类公司"），也可将具备一定条件的集团母公司改组为国有资本投资运营公司，形成"国资监管机构（国资委）—国有资本投资运营公司—混合所有制企业"三级架构的国资监督管理运营体系。国有资本监管机构行使监督人职能，不直接干预两类公司持股企业的生产经营活动，两类公司对持股企业行使出资人、股东权利。推动实现国资管理从"管人管事管资产"向"以管资本为主"转变，形成国资监督者、出资人和运营企业相对分离、有效制衡的管理体制，进一步提升国资管理运营效能。

成果创造人：臧跃茹、杨 娟、刘 方、张铭慎、刘泉红、曾 铮、郭春丽、黄卫挺

单位：国家发展和改革委员会市场与价格研究所

本课题为2014年国家发展和改革委员会宏观经济研究院重点课题。课题组提出的改革思路提交国家发展和改革委员会，为制定国企混改方案提供重要支撑，课题组成员还直接参与了文件起草工作。课题组在深入研究、参与政策制定后，又以各种形式积极宣传政策，相关改革思路在社会上引起广泛反响。研究为实现中央提出重要领域和关键环节取得突破的改革目标，做出了实质性贡献。主要表现为：一是该成果转化强，研究的论证与结论为《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》（国发【2015】54号）文件起草发挥了重要作用。课题组成员臧跃茹、刘泉红作为重要成员直接参加了文件起草及相关调研、专题研究等工作，其他成员完成了文件起草所需的案例分析、定量测算等工作。二是课题组成员直接参与了国企改革、混改等文件的解读宣讲工作，为帮助社会各界全面深入理解文件精神和形成正确舆论导向发挥了积极作用。三是课题组成员利用课题研究成果，参与了国家发展和改革委员会委领导交办、委体改司组织的《国企混改面面观——发展混合所有制经济政策解读》一书撰写工作，该书在指导各领域各行业、央企和地方国有企业、母公司和子公司层面的混合所有制改革实践中发挥了积极的作用，产生了较好的经济和社会效益。本课题成果获得2016年国家发展和改革委员会优秀成果三等奖，宏观经济研究院优秀成果二等奖。