事业单位是一个具有鲜明中国特色的概念，也是我国特有的组织机构。它是为了社会公益目的，由国家机关或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

作为中国经济社会发展中提供公益服务的主要载体，事业单位在设立之初和发展过程中形成了事业单位资产，包括国家拨给事业单位的资产、事业单位按照国家规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产。国家统计局数据显示，截至2020年，我国共有事业法人单位数812962个，事业单位资产总额为28.2万亿元，占全国行政事业性国有资产总额的64.83%。

2018年5月11日，由习近平总书记主持召开的中央全面深化改革委员会第二次会议上，审议通过了《推进中央党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管试点实施意见》。《意见》中直指问题焦点——“理顺中央党政机关和事业单位同所办企业关系，实现企业健康发展和经营性国有资产保值增值”。

《意见》的发布，可谓是中央深改委发起的一次集结号角。近几年来，在相关政策的指引和各级国资系统的努力下，行政事业单位资产管理工作取得明显成效，但是我们也要看到，国资事业单位经营性资产还存在诸多问题，亟待解决。

事业单位经营性资产管理瓶颈

中央国家机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩改革，可以追溯到上个世纪九十年代末。1998年，中央掀起第一轮党政机关经营资产大清理，中央国家机关和直属企业逐渐脱钩，但是中央党政机关所属事业单位出资办企业的情况依然存在。

一般而言，中央国家机关经营性资产的管理有以下四种途径：一是由国务院国资委履行出资人职责，这类基本是工商类大型企业集团，截至目前，国务院国资委履行出资人职责的企业共有96户。二是由财政部代表履行出资人职责或国有资产监管职能。截至目前，财政部履行出资人职责的企业共有4户。三是由中央有关部门直接管理，财政部负责有关国有资本管理事项。四是一些军工及涉密企业，由有关部门直接管理。

党的十八大以来，党中央高度重视事业单位改革。各级党委、政府在全国范围内完成了事业单位清理规范和分类，在推进政事分开、事企分开、强化公益属性等方面取得重大成果，在守住财政供养人员只减不增底线的同时，调整布局结构、优化资源配置、提高运行效率，有力促进了公益事业健康发展。

但是，事业单位经营性资产管理仍然存在产权不清、管理分散、监督缺失的问题。具体表现在：财政部门与有关部门之间管理职责没有得到很好落实；制度体系不够健全，与预算管理相结合机制有待进一步完善；资产管理的资源配置职能没有充分发挥；基层单位业务力量相对不足，资产管理队伍建设需要进一步加强等。

事业单位经营性资产中通常没有明确的、一定规模的法人资产，这是主办单位职能延伸或技术成果转化的产物，因此事业单位与主办单位依存度较高。此外，机关事业单位改革中，事转企类企业多为解决机构改革和事转企体制改革分流人员岗位问题而设，一旦脱离原主办单位，企业稳定问题极易凸显，企业也因此面临着较大的经营压力和生存挑战。

事业单位亦存在两类突出问题：一是部分单位属于执行企业会计制度的企业化管理事业单位，通常事业、企业人员混编混岗，主管单位一些具有事业身份人员到企业任职情况依然存在，削弱了企业独立运营的能力和潜力。二是部分单位因效益原因还不能实现全成本核算，难以偿付职工工资、社会保险及税费等。

事业单位经营性资产应集中统一监管

国资委的职能定位是经营性国有资产的统一监管者。党的十九届四中全会作出“形成以管资本为主的国有资产监管体制，有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用”的重要决策部署后，国务院国资委于2019年11月印发了《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》。

《意见》在监管理念上，更加强调基于出资关系的监管，在监管重点上，更加注重国有资本整体功能，在监管方式上，更多运用市场化法治化手段，在监管导向上，更加注重提升质量效益，并提出要重点管好国有企业资本布局、资本运作、资本收益、资本安全和党的建设。

事业单位国有资产的所有权属于国家、监管权在各级政府、使用权在单位，这种管理体制对加快建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的事业单位资产管理体系提出了更高要求，即需要坚持所有权和使用权相分离的基本原则，健全现代产权制度，明确国家和单位在事业单位资产管理方面的权利、义务，进一步明晰国有资产产权关系。

从经营性国有资产集中统一监管部分试点地区和单位的经验可见，国有资本投资或运营公司对事业所属企业实施集中监管，履行出资人职责是大势所趋。按照“分类施策、优化配置”的基本原则，集中统一监管主要有三种方式：

一是对与行使公共职能或发展公共事业无关的企业实行全部脱钩划转的，将脱钩划转企业纳入接收企业实施集中监管。划转至相关国有企业和国有资本投资、运营公司的企业，由接收方根据授权和相关规定统一管理。接收划转的国有企业和国有资本投资、运营公司加强对划入企业的管理，将划入企业统一纳入考核范围，实现国有资产保值增值。国有资产监管机构按规定加强监管。

二是对与本部门或单位公共事业协同发展的企业实行部分保留的，对部分保留企业实行公司制改革，将企业国有股权分为集中监管股权和原主办单位股权。集中监管股权统一划入国有资本投资、运营公司并由其持有，原主办单位股权继续由原主办单位持有，依照有关规定确定各监管主体的职能和权利。国有资本投资、运营公司履行部分保留企业国有资产出资人职责，负责国有股权管理、资本运作和布局调整。原主办单位负责推动企业经营与公共事业之间良性互动、协同发展，在企业发展规划和经营方针、管理人员选聘、投资风险控制等重大事项上拥有主要表决权，在国有产权转让、国有资产处置等重大事项上拥有一票否决权，同时享有根据企业经营业绩和持股情况获得收益的权利。

三是对部分特殊企业维持现行管理体制的，党政机关和事业单位要建立统一监管规则，加强集中监管。

对于实行事业脱钩划转的企业，要理顺企业产权关系，明晰资产归属、职工身份等。接收方要做好企业资产、人员、债权债务等整体接收工作，落实脱钩划转企业的劳动关系处理、社会保险关系接续、债权债务处理等政策。划转双方可根据实际情况协商资产接收、人员安排、债权债务处理以及相关补偿等事项。纳入集中统一监管的企业人员按“人随资产走”的原则进行安置。

对于部分保留的企业，要清核企业资产、人员、债权债务等，与国有资本投资、运营公司协商一致办理划转手续。同时在企业章程中明确集中监管股权与原主办单位股权比例、集中监管股权与原主办单位股权股东具体职责，通过规范的法人治理结构履职行权，形成优势互补、协同发展的局面。

对于维持现行管理体制的企业，要研究提出有针对性的监管措施，制定监管办法，理顺产权关系，推动建立健全产权清晰、权责明确、管理科学的现代企业制度。对于新闻宣传、文化类企业，要按规定进一步完善管人管事管资产和管导向相结合的监管体制。

总之，真正让僵化中的事业单位所属企业，活起来、动起来的机制和动力，仅仅依靠行政监管是难以实现的。形成国有资本运营、审计、监督的权力制衡机制，是统一监管的目的和前提。这就在更高层面上，为国资监管体制改革提出了一定的要求，同时也为其提供了大有可为的探索空间。