我是谁？我从哪里来？到哪里去？”哲学的终极三问被问了上千年，却始终没有答案。而今天我们聊“国企法人治理政策”的前世今生，她从哪里来、到哪里去，却已经逐渐清晰。

国企法人治理政策伴随着国营企业的诞生而诞生，前世从“厂长负责制”到“党委领导下的厂长负责制”，因“造化”不够，一直都由国家这个“大家长”进行培育和直接管理。直到改革开放，她才逐级积累了些修为，开始探索向市场化方式转变，建立经济型治理模式。

2017年，她修炼得悟大道，悟出《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（以下简称“36号文”），转世成为一方“神明”，成为建立健全中国特色现代企业制度明显的分水岭。自此之后，她开始在36号文这一指导纲领下逐步构建并完善自身体系，不断成长。

前世修炼及积累

她的前世与国家经济体制改革密切相关。在1978年以前，我国处于计划经济时期，国营企业属于政府直接管理，没有企业自治权利，更谈不上法人治理结构。

1978年，党的十一届三中全会明确开展市场经济体制改革，也意味着国有企业法人治理模式开始转变。在此过程中，她在“大家长”的带领下，做了许多探索、尝试和配合工作。

行政型治理向经济型治理转变的探索

1978年以前，国营企业没有决策权、经营权、收益权、分配权等权利，在企业治理方面是纯粹的行政型治理模式。

1978年，党的十一届三中全会提出让企业拥有更多的自主权。党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，提出要探索所有权与经营权适当分离条件下搞好国有企业的多种经营方式，并且明确提出政企分开。

在此精神指导下，她于1981年形成了《关于实行工业生产责任制若干问题和意见》和《关于当前完善工业经济责任制的几个问题》等文件，开始推行经济责任制，国营企业由初期的“党委领导下的厂长负责制”转变为“厂长负责制”。其1985年~1986年发布的4个《条例》，也标志着厂长负责制在国有企业全面实施。1988年，《全面所有制工业企业法》规定企业实行厂长经理负责制。

她1992年有些修炼心得，形成了《全民所有制转换经营机制条例》，明确了企业经营权、企业自负盈亏责任、企业和政府的关系、企业和政府的法律责任内容，赋予企业生产、定价、采购和销售等14项自主权。

经济型治理模式逐步建立

历经多次探索尝试后，她对自己未来的方向逐渐清晰，指导国有企业自主经营、自负盈亏的目标也更加明确。国有企业也开始在“大家长”的指挥下开始国企改革，也给她营造了比较好的环境。她在这一阶段可谓修为大增，主要作为如下：

• 1993年，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，首次提出我国国有企业要建立现代企业制度。同年发布的《公司法》，第一次明确了公司制的法律形式，标志着国有企业开始建立经济型治理模式；
• 1999年，党的十五届四中全会通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，第一次在中央文件中使用了公司法人治理结构的提法，并强调公司法人治理结构是公司制的核心；
• 2003年，国有资产监督管理机构设立，代表国家履行出资人职责，《企业国有资产监督管理暂行条例》制定出台。2008年，《企业国有资产法》以法律的形式明确将国资委不应当承担的监督管理职能进行剥离，并对国家出资企业的董事、监事、高级管理人员进行了相关规定；
• 2010年，《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》出台，进一步规范了国有企业领导人员的决策行为，提高决策水平，防范决策风险，保证国有企业治理有效；
• 2013年，党的十八届三中全通过了《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》，明确改革国有资产监管、国有资本授权经营体制，健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。
• 2015年，《关于深化国有企业改革的指导意见》颁布，并前后出台几十个配套文件，形成了“1+N”系列指导文件，标志着国企改革顶层设计基本完成。

修炼得悟大道

“大家长”见证了她的不断探索，对其修为也颇为认可，并将全面推进依法治企、推进国企治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的重要目标，提出不断理论创新和实践创新，支撑国企建立健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构这一迫切需要，进一步为建立中国特色现代企业制度提供支持，提升中国特色社会主义制度下的国家治理体系和治理能力。

得益于前世的各种修为，功力大增，在其使命下，她苦心修炼，并终得大道，其悟出的36号文是集大成之作，一鸣惊人。其主要突破和创新在于以下几个方面。

打开格局，继往开来

36号文是第一个针对除金融、文化等特殊国企之外的所有国有企业出台的法人治理专项指导意见，不但将完善国企法人治理结构作为推进依法治企、国家治理体系和治理能力现代化的要求，也首次在国家层面的政策文件中明确公司章程在企业治理中的基础地位，其提出的指导思想、基本原则和主要目标，足以指引国企法人治理建设多年。

架构科学，权责清晰

36号文重新界定了中国特色的出资人/股东、党组织、董事会、经理层、监事会、职代会等各法人治理主体的治理地位、主要权责和建设要求。

尤其是再次强调了出资人（股东）是公司的权利主体、董事会是公司的决策机构、经理层是公司的执行机构、监事会是公司的监督机构等基本共识。

多措并举，切实可行

除了顶层设计明晰，36号文还在多个方面简明扼要给出了解决方案。

比如针对约束不够的问题，既提出用依法治企的举措约束各治理主体不缺位、不越位，不相互替代、不各自为政，要求国有企业法人治理应回归到《公司法》，强调公司章程作为各治理主体行权履职的准则；又提出构建严格的责任追究约束机制、建立经理层激励约束机制等。

再比如针对缺乏制衡的问题，既明确了党组织在国有企业法人治理结构中的法定地位，从治理结构上强化了治理制衡，并通过厘清各治理主体权责，从权责方面实现制衡；也考虑到了外部董事、外派监事的制衡力度以及职代会的民主监督作用。

今生努力活好当下

36号文之后，她开始在这一指导纲领下逐步构建并完善自身体系，不论是在顶层设计方面，还是在可落地实施的操作性细则或指引方面，甚至在对国资国企改革等工作的支撑方面，都可以明显看出她的努力以及成效。她的宗旨、精神、政策、举措等都逐渐为人所知，并广为传播。

国有企业法人治理政策框架基本形成

在36号文后，从国有企业、中央企业的公司章程制定，到董事会、监事会、经理层、党委的职权和议事规则等，出台了一系列的专项政策，为国有企业落实内部治理、理清治理主体的权责提供了政策指引，也使得国有企业内部治理体系建设政策体系逐渐完善。

表1：国有企业内部治理体系建设政策示例

 

完善法人治理体系成为国企改革的重要任务

随着国有企业改革的纵深推进，国有企业建立完善法人治理体系和现代企业制度的要求更加明确。无论是公司制改造、混合所有制改革、双百行动、科改示范行动、国企改革三年行动等，均对建立完善法人治理体系提出了要求。

表2：部分含公司治理的国企改革综合政策举例

 

地方政策在国家政策体系下兼具个性化

各省市（自治区）地方政府、国资委在上述政策指导下，也出台了一系列政策。大部分地区是对国家政策的贯彻，也有部分结合地方特色进行了一定程度的个性化延伸。

表3：部分地方政策示例

 

结 语

经过前世今生的成长与蜕变，她已然成为一位自成一家、独当一面的开拓者。我们可以相信，她将继续为国有企业建立各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的法人治理体系发光发热。

毕竟就像她说的那样，建设及提升中国特色社会主义制度下的国家治理体系和治理能力、中国特色现代企业制度下的国企治理体系和治理能力，是功在当下、利在千秋的事情。